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Atto Senato

Risoluzione in Commissione 7-00112 presentata da DANIELE PESCO
mercoledì 15 giugno 2022, seduta n.019

Le Commissioni riunite,
a conclusione dell'esame, ai sensi dell'articolo 50, comma 2, del Regolamento, dell'affare assegnato sul documento CCLXIII, n. 1: "Prima relazione sullo stato di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), riferita all'anno 2021" (atto n. 1055);
considerato che la Relazione si compone di una prima parte descrittiva del PNRR e delle strutture e meccanismi di governance dello stesso e di una seconda parte relativa all'attuazione delle riforme e degli investimenti previsti, con particolare riferimento ai 51 obiettivi e traguardi (milestone e target) in scadenza al 31 dicembre 2021, in vista della rendicontazione alla Commissione europea e del pagamento della prima rata di rimborso, pari a 24,1 miliardi di euro, che al netto del prefinanziamento è pari 21 miliardi di euro;
considerate le audizioni del Ministro dell'economia e delle finanze, Daniele Franco (23 febbraio 2022), del Ministro della salute, Roberto Speranza (2 marzo 2022), del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, Andrea Orlando (8 marzo 2022), del Ministro per le pari opportunità e la famiglia, Elena Bonetti (10 marzo 2022), del Ministro per l'innovazione tecnologica e la transizione digitale, Vittorio Colao (10 marzo 2022), del Ministro della transizione ecologica, Roberto Cingolani (10 marzo 2022), del Ministro dell'università e della ricerca, Maria Cristina Messa (22 marzo 2022), del Ministro dell'istruzione, Patrizio Bianchi (22 marzo 2022), del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, Enrico Giovannini (23 marzo 2022) e del Ministro per il Sud e la Coesione territoriale, Mara Carfagna (5 aprile 2022);
considerato l'articolo 1, comma 6, del decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1 luglio 2021, n. 101, in base al quale agli interventi ricompresi nel Piano nazionale per gli investimenti complementari si applicano, in quanto compatibili, le misure di trasparenza e conoscibilità dello stato di avanzamento stabilite per il Piano nazionale di ripresa e resilienza;
valutato con favore che tutti i 51 milestone e target sono stati raggiunti nei tempi previsti dal calendario allegato alla decisione di esecuzione del Consiglio del 13 luglio 2021, relativa all'approvazione della valutazione del Piano per la ripresa e la resilienza dell'Italia, e che conseguentemente la Commissione europea ha verificato la realizzazione degli obiettivi, permettendo l'erogazione della prima rata del finanziamento;
valutata la Relazione sullo stato di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, redatta dalla Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, ai sensi dell'articolo 7, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108 (Doc. CCLXIII-bis, n. 1);
preso atto delle circolari del Ministero dell'economia e delle finanze del 14 ottobre 2021, n. 21, recante le istruzioni tecniche per la soluzione dei progetti del PNRR, e del 10 febbraio 2022, n. 9, recante istruzioni tecniche per la redazione dei sistemi di gestione e controllo delle Amministrazioni centrali titolari di progetti del PNRR, nonché il protocollo di intesa tra il Ministero dell'economia e delle finanze e la Guardia di Finanza sottoscritto il 17 dicembre 2021 con l'obiettivo di implementare la reciproca collaborazione e garantire un adeguato presidio di legalità a tutela delle risorse del PNRR;
preso atto del Decreto Ministeriale della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica, del 14 ottobre 2021, recante "Modalità per l'istituzione degli elenchi dei professionisti e del personale in possesso di un'alta specializzazione per il PNRR";
impegnano il Governo ad affrontare le criticità di seguito evidenziate e a dare seguito agli indirizzi indicati:
a) si ritiene necessario che, successivamente alla prima Relazione sull'attuazione del PNRR, le successive Relazioni semestrali da presentare al Parlamento siano redatte in modo più completo e dettagliato, integrate anche con le informazioni relative all'attuazione delle misure previste dal Fondo nazionale complementare (FNC), con la ricognizione dei progetti in corso di effettuazione per il PNRR e per il FNC, con il monitoraggio degli Operational Arrangements concordati tra la Commissione europea e il Ministro dell'economia e delle finanze il 22 dicembre 2021, e includano, sin da subito, la documentazione depositata dal Ministro dell'economia e delle finanze nella sua audizione del 23 febbraio 2022, comprensiva quindi degli allegati con i dati in formato cartaceo e in formato elettronico, questi ultimi accessibili come open data, tali quindi da garantire la massima trasparenza e da permettere attività di elaborazione e valutazione;
b) occorre fornire, nelle prossime Relazioni, elementi utili ai fini della puntuale localizzazione geografica degli interventi, esplicitando in particolare gli elementi che consentano di verificare o, comunque, di stimare la percentuale di risorse destinate ai territori del Mezzogiorno. In tal senso, si rileva che occorre un monitoraggio più puntuale sul rispetto del vincolo territoriale di destinazione delle risorse al Mezzogiorno (almeno il 40 per cento delle risorse territorializzabili) e sull'effettiva riduzione dei divari territoriali, misurata mediante appositi indicatori di impatto. Al riguardo, occorre prevedere, nella redazione dei bandi per le misure non ancora attivate, linee di finanziamento differenziate per macroaree territoriali, di modo che alle otto regioni del Mezzogiorno siano destinate risorse pari ad almeno il 40 per cento di quelle complessivamente disponibili;
c) è necessario prevedere un maggior coordinamento tra tutti i soggetti responsabili dell'attuazione degli interventi previsti dal Piano, di modo che nei bandi sia posta particolare attenzione ai tempi assegnati alle amministrazioni locali per la presentazione delle proposte di loro competenza;
d) occorre che il sistema operativo ReGIS entri effettivamente in funzione entro il 30 giugno 2022, consentendo la consultazione, l'esportazione e l'elaborazione dei dati, anche in forma disaggregata, relativi allo stato di attuazione delle linee di intervento e dei singoli progetti. Le prossime Relazioni, oltre a fornire rassicurazioni sull'entrata a regime del sistema operativo ReGIS, dovranno contenere elementi informativi sul grado di completamento e tempestivo aggiornamento del portale ItaliaDomani.gov.it e, distintamente per ciascun soggetto titolare di interventi del PNRR e del FNC, il monitoraggio sull'uniformità, integrità, tempestività e completezza delle informazioni presenti nei portali istituzionali rispetto al sistema informativo ReGIS. Tale flusso informativo continuo e aggiornato potrà consentire alle Camere di svolgere, nelle migliori condizioni, una efficace attività di monitoraggio e di valutazione del raggiungimento degli obiettivi previsti dal Piano;
e) tenuto conto che monitorare tutti i bandi e gli avvisi attivi non risulta un compito facile, data la mole rilevante di soggetti attuatori, è necessario che le prossime Relazioni contengano, per ciascun avviso o bando già scaduto, i dati concernenti il numero dei soggetti che hanno partecipato, il valore complessivo degli interventi e dei progetti proposti dai partecipanti, nonché, per le procedure già definite, l'ammontare delle risorse effettivamente assegnate. Per i bandi e gli avvisi relativi all'assunzione di personale, sarebbe altresì di utilità ricevere informazioni sul numero dei partecipanti alle singole procedure e, per quelle concluse, sui posti effettivamente assegnati, con particolare riguardo agli esperti assegnati alle Regioni e alle Province autonome con il compito di supporto e assistenza agli enti locali interessati dalle misure del PNRR, così da acquisire elementi idonei a valutare l'efficacia del loro impiego;
f) occorre monitorare le eventuali economie degli investimenti del PNRR e del FNC al fine di consentire alle amministrazioni titolari degli interventi di destinare tali risorse per l'attuazione di interventi e opere pubbliche coerenti con le missioni del PNRR e del PNC nelle aree territoriali alle quali le risorse non assegnate erano originariamente destinate, con priorità per i piccoli comuni, le aree interne e del Mezzogiorno;
g) è necessario che le prossime Relazioni contengano un'apposita sezione in cui siano descritte le attività poste in essere per prevenire, individuare e correggere la corruzione, la frode e i conflitti di interessi nell'utilizzo dei fondi forniti nell'ambito del dispositivo e le modalità volte a evitare la duplicazione dei finanziamenti da parte del dispositivo e di altri programmi dell'Unione, in linea con quanto previsto dall'articolo 18, comma 4, lettera r), del Regolamento (UE) n. 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021, ivi incluso quanto realizzato dalla cosiddetta "rete dei referenti antifrode", istituita presso la Ragioneria Generale dello Stato. Inoltre, ai fini della prevenzione dei rischi di infiltrazione criminale nell'impiego dei fondi rivenienti dal PNRR, occorre adottare misure volte a consentire la tempestiva individuazione di eventuali rischi di sviamento delle risorse rispetto all'obiettivo per cui sono state stanziate;
h) è necessario che l'attività di valutazione sull'attuazione del Piano comprenda non soltanto la verifica sugli investimenti, ma anche il controllo sulla corretta e tempestiva attuazione delle riforme legislative che accompagnano gli investimenti e che concorrono al conseguimento degli obiettivi e dei traguardi del Piano, anche e soprattutto dal punto di vista temporale, con la verifica del rispetto delle scadenze europee. In tal senso, si stanno orientando gli organi parlamentari, come riscontrato dalla Nota tematica "Il Pnrr e le Assemblee legislative" dell'Osservatorio sulla Legislazione della Camera dei deputati, che cita quale esempio di best practice il parere reso dalla Commissione Politiche dell'Unione europea del Senato del 16 marzo 2022 sul disegno di legge sulla concorrenza 2021;
i) tenuto conto che nel 2021, anno di avvio del PNRR, a fronte di 13,7 miliardi di euro di interventi previsti, ne sono stati effettivamente spesi 5,1 miliardi, riguardanti per la maggior parte progetti già in essere (e quindi finanziati tramite prestiti sostitutivi, senza impatto sul deficit), la Relazione dovrebbe fornire indicazioni anche sul grado di effettivo adempimento degli impegni assunti in termini finanziari e degli effetti sul bilancio dello Stato, di eventuali ritardi o anticipazioni rispetto al cronoprogramma;
l) tenuto conto che la velocità di attuazione delle riforme non dovrebbe compromettere un'altra finalità importante del Piano, ossia la valorizzazione di un nuovo modo di disegnare le politiche pubbliche, basato sulla identificazione delle priorità, la selezione dei progetti che meglio soddisfano quelle priorità, la misurazione e controllo dei risultati attesi, occorre mantenere un dialogo costante tra Governo e Parlamento nell'attività di monitoraggio e controllo sull'attuazione del Piano e nella fase di definizione della programmazione dei lavori delle Camere, garantendo che le riforme normative che accompagnano gli investimenti siano esaminate compiutamente da entrambi i rami del Parlamento attraverso l'ordinaria procedura legislativa che deve quindi essere attivata per tempo nelle sedi proprie delle Commissioni di merito, evitando pertanto - anche in base a una adeguata programmazione in sede governativa - il ricorso a provvedimenti d'urgenza a carattere trasversale e multisettoriali, che privano il Parlamento del tempo necessario all'esame delle proposte nelle Commissioni competenti per materia;
m) tenuto conto che la completezza e la trasparenza degli elementi informativi e della connessa attività di monitoraggio e di controllo è una precondizione per informare il Parlamento nel corso dell'attuazione del PNRR, occorre stabilire che ogni metodologia e ogni banca dati usata per le valutazioni di impatto sia resa disponibile al mondo della ricerca per replicarla in maniera indipendente;
n) l'aumento dei prezzi dell'energia conseguente al conflitto tra Russia e Ucraina sta determinando ulteriori tensioni sui costi di realizzazione degli interventi. A marzo 2022, l'indice dei prezzi alla produzione dell'industria è cresciuto del 36,9 per cento su base annua (il 13,2 per cento se si esclude il comparto energetico); l'indice dei prezzi delle costruzioni di edifici residenziali e non residenziali del 9 per cento e l'indice dei prezzi delle costruzioni di strade e ferrovie del 7,3 per cento. Tale fattore esogeno rischia di incidere fortemente sulla programmazione insita nel PNRR e sul conseguente raggiungimento degli obiettivi e traguardi previsti dal Piano, con particolare riguardo al settore degli appalti, in cui si sta determinando la necessità di valutare i possibili rimedi giuridici ai conseguenti squilibri contrattuali, derivanti dall'aumento dei prezzi. A tale riguardo, l'ipotesi di procedere a una rinegoziazione dei contratti in conseguenza delle sopravvenienze costituite dall'aumento dei prezzi delle materie prime a causa del conflitto in corso è difficilmente configurabile a legislazione vigente. Andrebbe, pertanto, valutata l'opportunità di gestire tali sopravvenienze non con gli strumenti ordinari, ma con misure innovative e prefigurando anche l'adozione di automatismi che vadano nella direzione di possibili riprogrammazioni degli interventi in essere;
o) risulta necessario affrontare in modo efficace e tempestivo una delle criticità più evidenti ai fini dell'attuazione del PNRR, ossia la scarsa capacità amministrativa di alcune amministrazioni pubbliche nel dare seguito alle linee di intervento di competenza. Molta parte di tale carenza deriva dalle misure di contenimento della spesa pubblica e dal blocco del turn over, che ha portato soprattutto le amministrazioni locali ad avere difficoltà ad adeguarsi alle esigenze di efficienza e ammodernamento, come dimostrato, per esempio, nel bando per gli asili nido, in cui vi è stata una richiesta dei comuni pari solo alla metà circa delle risorse stanziate.
Si rende pertanto indifferibile porre in essere una duplice azione. Da un lato, dotare le amministrazioni pubbliche centrali, e soprattutto territoriali, di ulteriori risorse di personale qualificato, soprattutto nei ruoli tecnici, con le necessarie capacità tecniche e progettuali da mettere al servizio dell'ente interessato. Tali capacità non dovranno essere funzionali solo alla realizzazione degli obiettivi del PNRR, ma anche in prospettiva a rafforzare le capacità necessarie alla programmazione, progettazione e realizzazione degli interventi a valere sui Fondi strutturali e sul Fondo per lo sviluppo e la coesione, come da tempo da più parti rilevato. Ciò comporterà inevitabili oneri correnti di natura permanente, che tuttavia sono da ritenere necessari per assicurare la più efficace fruizione dei fondi europei e nazionali.
Dall'altro lato, occorre individuare strumenti operativi, a livello centrale o regionale, in grado di fornire un supporto concreto all'azione amministrativa degli enti periferici, nell'ambito di una rafforzata azione di accompagnamento da parte delle strutture tecniche centrali. In tale prospettiva, è da accogliere con favore l'attivazione della piattaforma di assistenza tecnica "Capacity Italy", uno strumento di assistenza innovativo, attraverso cui Cassa Depositi e Prestiti, Invitalia e MedioCredito Centrale metteranno a disposizione dei soggetti attuatori del PNRR - tra cui Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni - un network di oltre 550 esperti in tutte le discipline chiave. La finalità è quella di accompagnare e sostenere le amministrazioni locali durante tutto il ciclo di programmazione degli interventi. Tale forma di accompagnamento e sostegno ex ante consentirebbe di evitare il ricorso all'adozione di interventi sostitutivi ex post.
(7-00112)
PESCO