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Atto a cui si riferisce:
C.4/09833 (4-09833)



Atto Camera

Risposta scritta pubblicata Martedì 21 dicembre 2021
nell'allegato B della seduta n. 619
4-09833
presentata da
DIENI Federica

  Risposta. — Rispondo all'interrogazione in esame, riguardante l'inquadramento professionale dei segretari comunali che abbiano usufruito della mobilità volontaria permanente, di cui all'articolo 30, decreto legislativo n. 165 del 2001.
  Con l'atto di sindacato ispettivo in argomento si chiedono delucidazioni su tali aspetti al Governo, insistendo sulla necessità di individuare – anche per via normativa – possibili soluzioni in merito alla situazione di «disparità di trattamento» che connota l'inquadramento professionale dei segretari comunali mobilitati prima del 2002, i quali non hanno guadagnato quindi la qualifica dirigenziale.
  Per rispondere al quesito è necessario ripercorrere brevemente la genesi delle vicende richiamate.
  La figura del segretario comunale è stata a lungo posta alle dipendenze dello Stato. Sin dal regio decreto-legge 17 agosto 1928, n. 1953, difatti, tale categoria di dipendenti è stata ricondotta a quella degli impiegati civili dello Stato.
  Con la legge 15 maggio 1997, n. 127, l'assetto della disciplina è mutato radicalmente. I segretari comunali sono stati sottratti ai ruoli del Ministero dell'interno e sono passati ad una neo-istituita agenzia autonoma posta sotto la mera vigilanza di tale dicastero. Così facendo, è stato tracciato un legame più stretto fra la figura del segretario – dotato di capacità tecniche elevate – ed il vertice politico-amministrativo dell'ente locale, il quale attingeva al suddetto elenco per la nomina dell'organo. Oggi, peraltro, la suddetta agenzia è stata espunta dall'ordinamento ad opera del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e nella gestione dell'albo è succeduto direttamente il Ministero dell'interno.
  Ad ogni modo, sulla scia della riforma del 1997, il decreto del Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465, è intervenuto a disciplinare nel dettaglio l'istituto della mobilità dei segretari comunali, anche al fine di assicurare un congruo margine di accomodamento per quei segretari che fino a pochi mesi prima avevano conservato un rapporto di servizio con l'amministrazione statale. Segnatamente, l'articolo 18, nella versione originaria, prevedeva la creazione di una «sezione speciale» dell'albo cui potevano iscriversi i segretari interessati ad usufruire della mobilità verso le altre amministrazioni.
  Il successivo CCNL segretari comunali (anni 1998-2001), firmato il 16 maggio 2001 dalle parti sociali, delineava all'articolo 32 i criteri di corrispondenza fra le «fasce professionali» dei segretari (i.e. fasce A, B e C) e gli inquadramenti professionali delle altre amministrazioni. Segnatamente, a decorrere dall'entrata in vigore del CCNL:

   i segretari appartenenti alle fasce inferiori (ossia, la fascia C e B con stipendio tabellare inferiore) potevano essere inquadrati soltanto nelle categorie o aree professionali apicali ma non dirigenziali delle amministrazioni di destinazione;

   al contrario, per i segretari delle fasce superiori (ossia i restanti della fascia B e quelli della fascia A) potevano accedere alla qualifica dirigenziale nelle amministrazioni di destinazione.

  La disciplina appena delineata è stata successivamente modificata nel 2004. Prima la legge 27 luglio 2004, n. 186, ha abrogato il già citato articolo 18 del decreto del Presidente della Repubblica n. 465 del 1997 (salvando solo principio di corrispondenza tra la qualifica di provenienza e quella di accesso alla nuova amministrazione) ed ha ricondotto la disciplina della mobilità permanente dei segretari comunali a quella generale prevista dall'articolo 30, decreto legislativo n. 165 del 2001. Poi, l'articolo 1, commi 47-49, legge 30 dicembre 2004, n. 311, ha rimodulato i criteri di corrispondenza fra le fasce professionali dei segretari comunali e gli inquadramenti delle amministrazioni di destinazione della mobilità.
  Segnatamente, l'articolo 1, comma 48, ha previsto che «nelle more della nuova disciplina contrattuale, i segretari comunali e provinciali appartenenti alle fasce professionali A e B possono essere collocati, analogamente a quanto previsto per i segretari appartenenti alla fascia C, nella categoria o area professionale più alta prevista dal sistema di classificazione vigente presso l'amministrazione di destinazione». Come sottolineato anche dalla Corte di Cassazione nella sentenza richiamata dall'interrogante, «mentre nel sistema delineato dal CCNL 1998-2001 il personale di fascia A e di fascia B più elevata, in caso di mobilità accedeva alla dirigenza presso le amministrazioni di destinazione, nel nuovo contesto normativo, più restrittivo, anche per queste qualifiche più elevate si rese possibile la mobilità senza acquisizione della qualifica di dirigente» (Cassazione, sezioni unite, 19 gennaio 2016, n. 784).
  In altri termini, come chiarito dall'interpretazione autentica contenuta nell'articolo 16, legge n. 246 del 2005, «i segretari comunali e provinciali appartenenti alle fasce professionali A e B possono essere collocati in posizioni professionali equivalenti alla ex IX qualifica funzionale del comparto Ministeri, previa espressa manifestazione di volontà in tale senso, con spettanza del trattamento economico corrispondente».
  La disciplina concernente lo stato giuridico e l'inquadramento professionale dei segretari comunali è stata quindi modificata più volte nel corso degli anni ma, a partire dal 2004, non è più previsto l'automatico inquadramento nei ruoli della dirigenza in caso di utilizzo della mobilità volontaria. Di tale «progressione» di carriera hanno beneficiato soltanto quei segretari che hanno utilizzato la mobilità nel periodo compreso fra l'entrata in vigore del citato CCNL del 2001 e l'entrata in vigore della legge n. 311 del 2004.
  Peraltro, la condizione di quei professionisti rappresenta un unicum non replicabile nel nostro ordinamento. Si trattava infatti di impiegati civili prestati alle amministrazioni locali i quali, a seguito dell'utilizzo della mobilità volontaria permanente, avevano avuto accesso alla qualifica dirigenziale, in deroga al principio del concorso. Ciò era avvenuto, probabilmente, in contrasto con quanto ripetutamente affermato dalla Corte costituzionale, la quale – anche recentemente – ha ribadito come «il conferimento di incarichi dirigenziali nell'ambito di un'amministrazione pubblica debba avvenire previo esperimento di un pubblico concorso, e che il concorso sia necessario anche nei casi di nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio». Anche il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta «l'accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed è soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso» (sentenza n. 194 del 2002; ex plurimis, inoltre, sentenze n. 217 del 2012, n. 7 del 2011, n. 150 del 2010, n. 293 del 2009) (in termini, Corte costituzionale, 17 marzo 2015, n. 37).
  Appurato ciò, nessuna «disparità di trattamento» è utilmente invocabile nei confronti di quei segretari comunali mobilitati anteriormente al 2002, i quali non avevano potuto beneficiare della più favorevole disciplina della mobilità delineata dal CCNL del 26 maggio 2001. Invero, tali professionisti si trovano in una situazione analoga a quella che si è venuta a creare a partire dal 2004. Al contrario, i loro colleghi divenuti dirigenti, rappresentano ormai una categoria in via di esaurimento.
  Questa condizione non può essere scalfita nemmeno da quanto rappresentato dall'interrogante, il quale ricorda come «[i] segretari comunali che erano stati inquadrati a seguito di sentenza di merito favorevole sono stati retrocessi al rango di funzionari, nonostante l'aver esercitato per anni le funzioni dirigenziali nelle diverse Amministrazioni dello Stato». L'assunto fa leva sulla giurisprudenza di merito stratificatasi anteriormente alla citata pronuncia della Corte di Cassazione n. 784 del 2016. Si tratta, invero, di un argomento difficilmente utilizzabile, per due ordini di ragioni.
  In primo luogo perché, come peraltro affermato dalla stessa Corte di Cassazione in quella pronuncia, una volta riconosciuto il principio del concorso, se ne desume che «[l]’interpretazione di testi normativi che apportano deroghe in materia di accesso alla dirigenza deve essere [...] quanto mai rigorosa e non può estendersi al di là di quanto emerga in maniera precisa ed inequivoca dalle affermazioni del legislatore».
  In secondo luogo perché, in deroga all'articolo 2103 del codice civile e come espressamente sancito dall'articolo 52 del decreto legislativo n. 165 del 2001, «[l]'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha effetto ai fini dell'inquadramento del lavoratore o dell'assegnazione di incarichi di direzione». Dunque, gli ex segretari comunali temporaneamente inquadrati nei ruoli della dirigenza hanno maturato soltanto il diritto di ricevere la retribuzione corrispondente per il periodo di riferimento, ma non possono in alcun modo consolidare il proprio status giuridico all'interno dell'amministrazione di destinazione.
  A quanto detto non osta l'ordine del giorno del Senato n. G/1883/33/1 richiamato dall'interrogante. Si tratta infatti di un atto che, seppur vincolante, non può obbligare il Governo ad adottare soluzioni contrarie alla Costituzione. Il riordino della disciplina dell'inquadramento dei segretari comunali mobilitati in altre amministrazioni deve perseguire un ragionevole contemperamento di tutte le istanze esaminate e, soprattutto, non può tradursi in una generalizzata deroga al principio del concorso per l'accesso alla dirigenza.
  A tal proposito, si segnala che il recente decreto legislativo 9 giugno 2021, n. 80, all'articolo 3, comma 3, ha previsto nuove possibilità di progressioni di carriera per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, anche con riferimento all'ingresso alla qualifica dirigenziale. Segnatamente, la disposizione richiamata ha previsto che le amministrazioni riservino una quota fino al 30 per cento delle facoltà assunzionali relative alla dirigenza in favore del personale già in servizio. Tali procedure comparative dovranno tenere conto proprio «della valutazione conseguita nell'attività svolta, dei titoli professionali, di studio o di specializzazione ulteriori rispetto a quelli previsti per l'accesso alla qualifica dirigenziale, e in particolar modo del possesso del dottorato di ricerca, nonché della tipologia degli incarichi rivestiti con particolare riguardo a quelli inerenti agli incarichi da conferire [...]».
  Se ne desume, quindi, che anche i segretari comunali che hanno usufruito della mobilità volontaria permanente e desiderano accedere alla qualifica dirigenziale, potranno beneficiare dell'esperienza precedentemente maturata. Tutto ciò, ovviamente, nel pieno rispetto del principio del concorso.
  In conclusione, si ritiene che non sia rinvenibile nell'ordinamento professionale dei segretari comunali quella «disparità di trattamento» paventata dall'interrogante. La condizione eccezionale in cui si son venuti a trovare soltanto alcuni segretari comunali agli inizi degli anni duemila non può fondare alcuna legittima pretesa da parte degli altri. Tutt'al più, potranno essere utilizzati gli strumenti messi a disposizione dal recente decreto-legge n. 80 del 2021, il quale ha inteso valorizzare l'esperienza e le capacità maturate durante il periodo di servizio ai fini delle progressioni di carriera.
Il Ministro per la pubblica amministrazione: Renato Brunetta.