link alla fonte scarica il documento in PDF

Atto Senato

Risoluzione in Assemblea 6-00160 presentata da PAOLO ROMANI
mercoledì 9 dicembre 2020, seduta n.280

Il Senato, udite le comunicazioni del Presidente del Consiglio dei ministri,
premesso che:
la crisi dovuta all'epidemia da Covid-19 è stata inizialmente una criticità di carattere sanitario che si è rapidamente trasformata, per la veloce diffusione del virus, in crisi economico-sociale, a livello nazionale, europeo ed internazionale, che ha richiesto, continua a richiedere, e richiederà ancora in futuro, perlomeno sino a settembre 2021, misure economiche mirate di sostegno alle imprese e alle persone che lavorano nel privato che non hanno le stesse garanzie di coloro che lavorano nel sistema pubblico. Questa situazione ha messo a dura prova l'Unione economica e monetaria;
in questa situazione, con il ruolo positivo svolto dalla Banca centrale europea, dai programmi SURE (support to mitigate unemployment risks in an emergency - 100 miliardi di euro), NGEU (Next generation EU - 750 miliardi di euro) e dal dispositivo per la ripresa e la resilienza (recovery and resilience facility), parte principale del NGEU - che costituiscono un importante sostegno alla stabilità e alla coesione dell'Unione (l'Italia rappresenta il primo beneficiario delle misure: 27.4 miliardi di euro per SURE di prestiti e circa 209 miliardi di euro per NGEU tra prestiti e sovvenzioni a fondo perduto), si inserisce il meccanismo europeo di stabilità (MES);
come noto il meccanismoè stato istituito mediante un trattato intergovernativo, al di fuori del quadro giuridico della UE, nel 2012, con l'aggiunta della seguente disposizione all'articolo 136 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE): "Gli Stati membri la cui moneta è l'euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell'ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità." L'Italia ha ratificato la modifica con legge 23 luglio 2012, n. 115, recante ratifica ed esecuzione della Decisione del Consiglio europeo 2011/199/UE che modifica l'articolo 136 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l'euro, fatta a Bruxelles il 25 marzo 2011. Con legge 23 luglio 2012, n. 116, si procedeva alla ratifica ed esecuzione del trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità (MES), con allegati, fatto a Bruxelles il 2 febbraio 2012. Sebbene non fossero richiamati gli oneri di spesa nell'articolato, secondo la relazione tecnica la partecipazione al capitale versato del MES comportava per l'Italia il pagamento iniziale di cinque rate annuali, ciascuna delle quali quantificabile in circa 2,866 miliardi di euro - mentre gli importi ulteriori, a chiamata, restano al momento solo eventuali. Il medesimo articolo ha altresì disposto che per il versamento di dette rate, a decorrere dal 2012, venissero autorizzate emissioni di titoli di Stato a medio-lungo termine, il cui ricavo netto in tutto o in parte avrebbe finanziato la contribuzione italiana al MES;
premesso altresì che:
la finalità del MES è salvaguardare la stabilità finanziaria dell'eurozona intervenendo per fornire un sostegno alla stabilità dei Paesi membri che si trovino in difficoltà finanziarie o siano sottoposti ad attacchi speculativi, sulla base di condizioni rigorose, commisurate allo specifico strumento di sostegno utilizzato, attraverso l'utilizzo dei suoi strumenti, in particolare:
la linea di credito condizionale precauzionale o la linea di credito soggetta a condizioni rafforzate;
l'erogazione di prestiti con l'obiettivo specifico di sottoscrivere titoli rappresentativi del capitale di istituzioni finanziarie dello stesso Paese membro;
la concessione di prestiti non connessi a uno specifico obiettivo;
l'acquisto di titoli di debito degli Stati membri in sede di emissione e sul mercato secondario;
considerato che:
la sola esistenza della possibilità per i Paesi sottoscrittori, tra cui l'Italia, di accedere a tali strumenti costituisce di per sé una funzione di deterrenza rispetto a fenomeni speculativi dei mercati, sulla scorta di quanto accaduto con il famoso "whatever it takes" dell'ex presidente della BCE Mario Draghi, con il quale, nell'estate del 2012, la politica monetaria europea si è dotata di un nuovo strumento di natura non convenzionale, fino ad ora mai utilizzato: le OMT, outright monetary transactions, strumento che a determinate condizioni consente alla BCE di diventare prestatore di ultima istanza per gli Stati membri dell'eurozona sottoscrivendone i titoli anche sul mercato e in misura illimitata. Per l'accesso a tale strumento, però, lo Stato in difficoltà deve rivolgersi preventivamente al MES, il meccanismo europeo di stabilità, concordando un programma economico;
ricordato che:
i diritti di voto dei membri del Consiglio sono proporzionali al capitale sottoscritto dai rispettivi Paesi. Germania, Francia e Italia hanno diritti di voto superiori al 15 per cento e possono quindi porre il loro veto anche sulle decisioni prese in condizioni di urgenza;
la Banca d'Italia ha precisato che:
a) la funzione fondamentale del meccanismo è "concedere, sotto precise condizioni, assistenza finanziaria ai Paesi membri che, pur avendo un debito pubblico sostenibile, trovino temporanee difficoltà nel finanziarsi sul mercato";
b) "la condizionalità varia a seconda della natura dello strumento utilizzato: per i prestiti assume la forma di un programma di aggiustamento macroeconomico, specificato in un apposito memorandum; è meno stringente nel caso delle linee di credito precauzionali, destinate a Paesi in condizioni economiche e finanziarie fondamentalmente sane ma colpiti da shock avversi";
c) la riforma attribuisce al MES una nuova funzione, quella di fornire una rete di sicurezza finanziaria (backstop) al fondo di risoluzione unico (single resolution fund, SRF) nell'ambito del sistema di gestione delle crisi bancarie;
d) per quanto riguarda le linee di credito precauzionali la riforma conferma la differenza già esistente nel trattato in vigore tra quella "semplice" (precautionary conditioned credit line, PCCL) e quella "a condizionalità rafforzata" (enhanced conditions credit line, ECCL): la PCCL è riservata ai Paesi che rispettano le prescrizioni del patto di stabilità e crescita, che non presentano squilibri macroeconomici eccessivi e che non hanno problemi di stabilità finanziaria, mentre la ECCL è destinata ai Paesi che non rispettano pienamente i suddetti criteri e ai quali pertanto vengono richieste misure correttive;
e) non è vero che con la riforma l'Italia dovrà versare al MES ulteriori fondi: il capitale del MES rimane invariato; già nel trattato in vigore il versamento di ulteriore capitale entro sette giorni è previsto solo in condizioni di assoluta emergenza, e cioè nel caso in cui il MES dovesse rischiare di trovarsi in default nei confronti dei suoi creditori. In generale, la decisione di richiedere ulteriori versamenti di capitale spetta al consiglio dei governatori e segue le normali procedure di voto. Il consiglio di amministrazione del MES può decidere a maggioranza semplice solo per versamenti volti a ripianare perdite che hanno ridotto il livello del capitale versato. La riforma non interviene su questi aspetti;
f) al fine di garantire efficacia al sistema decisionale del meccanismo, esso opera a maggioranza qualificata dell'85 per cento del capitale (anziché secondo la regola del comune accordo) qualora la Commissione e la Banca centrale europea (BCE) ritengano siano necessarie decisioni urgenti in materia di assistenza finanziaria in caso di minaccia per la stabilità finanziaria ed economica della zona euro;
g) il meccanismo ha un capitale sottoscritto di euro 704,8 miliardi, di cui 80,5 sono stati versati; la sua capacità di prestito è di euro 500 miliardi. È prevista la possibilità di integrare la capacità di prestito del MES attraverso la partecipazione del Fondo monetario internazionale (FMI) alle operazioni di assistenza finanziaria, mentre gli Stati membri che non fanno parte della zona euro possono partecipare su una base ad hoc;
ricordato altresì che:
l'idea di procedere ad una revisione del meccanismo si ebbe nel 2017 con la presentazione di un pacchetto di proposte della Commissione europea in materia di completamento dell'Unione economica e monetaria. Nel Consiglio europeo di dicembre 2018, furono definite dai Capi di Stato e di Governo le linee guida della riforma, sulla base delle proposte elaborate dal precedente eurogruppo. Nella riunione del 13 giugno 2019, l'eurogruppo, ha quindi raggiunto un ampio consenso su una bozza di revisioni del trattato. In occasione vertice del 21 giugno i leader europei invitarono l'eurogruppo a continuare i propri lavori. Il 4 dicembre 2019 l'eurogruppo ha raggiunto un accordo di massima. Al successivo vertice del 13 dicembre, i leader europei hanno accolto con favore i progressi compiuti dall'eurogruppo. A gennaio 2020, l'eurogruppo ha avuto uno scambio di opinioni sul programma dei lavori inerenti l'approfondimento dell'Unione economica e monetaria. È stata promossa la prosecuzione dei negoziati al fine di raggiungere un accordo sui punti rimasti in sospeso, ad esempio sul loan facility agreeement tra il meccanismo ed il comitato di risoluzione unico, e infine sul tema dell'introduzione anticipata del backstop comune rispetto alla fine del periodo di transizione nel 2024;
il ministro delle finanze dell'Irlanda e presidente dell'eurogruppo Paschal Donohoe, a seguito della videoconferenza dell'eurogruppo del 30 novembre 2020, ha dichiarato: "il successo delle nostre discussioni con tutti i 27 membri dell'UE e sono molto lieto di annunciare che abbiamo raggiunto un accordo sulla ratifica della riforma del trattato ESM-MES. Il MES è stato creato ed ha svolto un ruolo importante durante l'ultima crisi. Gli aggiustamenti che abbiamo concordato oggi svilupperanno ulteriormente il kit di strumenti del MES. Passeremo ora alla firma del trattato in gennaio e avvieremo le procedure di ratifica a livello nazionale. La riforma del trattato stabilisce anche una rete di sicurezza-sostegno comune (common backstop) al fondo di risoluzione unico (SRF) sotto forma di una linea di credito del MES. Il backstop è l'ultima risorsa. È un'ulteriore rete di sicurezza a nostra disposizione se ne avessimo bisogno. Rafforzerà e integrerà il pilastro di risoluzione dell'unione bancaria e contribuirà a garantire che un fallimento bancario non danneggi l'economia in generale o provochi instabilità finanziaria. Sono quindi lieto di annunciare che oggi abbiamo anche deciso di introdurre il backstop due anni prima del programma originale. Anticiperemo la sua data di operatività all'inizio del 2022. Questa decisione riflette gli importanti progressi compiuti nella riduzione dei rischi nel sistema bancario. Ma questa non è la fine del percorso. Continueremo a promuovere la riduzione del rischio utilizzando quadri credibili esistenti come prove di stress a livello di UE, requisiti normativi rafforzati per istituzioni specifiche e sorveglianza rafforzata per affrontare le questioni strutturali.";
la posizione del presidente dell'eurogruppo, e conseguentemente degli altri componenti, è che dall'inizio della pandemia l'eurogruppo ha mostrato la determinazione ad affrontare le sfide economiche e che l'accordo raggiunto conferma ancora una volta una unità di intenti, un trampolino di lancio cruciale nel rafforzare l'unione bancaria e un importante complemento agli sforzi di sostegno della ripresa economica;
a nome dell'eurogruppo il presidente Donohoe ha precisato:
che la riforma svilupperà ulteriormente il kit di strumenti MES e rafforzerà il ruolo del MES nella progettazione, negoziazione e monitoraggio dei programmi di assistenza finanziaria. Questi cambiamenti rafforzeranno la resilienza e le capacità di risoluzione delle crisi della zona euro;
che si è osservato una sostanziale riduzione dei crediti deteriorati (NPL) nel sistema nonché un continuo accumulo di capacità correlata al MREL (requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili), in linea con i parametri di riferimento identificati nel 2018 per il processo decisionale per l'introduzione di un backstop. Tuttavia permangono alcune vulnerabilità come riflesso nei livelli di NPL e nei deficit MREL rispetto ai benchmark concordati, che dovranno essere affrontati mediante una combinazione di ulteriori sforzi a livello di banca, di Stato membro e di UE. Inoltre, è probabile che la crisi Covid interrompa o rallenti temporaneamente le tendenze favorevoli osservate negli ultimi anni. Ciò sottolinea la necessità di monitorare da vicino gli sviluppi e affrontare eventuali vulnerabilità rimanenti o emergenti, al fine di mantenere la stabilità finanziaria, tutelando al contempo i contribuenti, in linea con gli obiettivi fondamentali dell'unione bancaria. Affrontare gli NPL e migliorare la possibilità di risoluzione rimarrà quindi una priorità;
l'importanza di garantire che le banche abbiano una capacità interna sufficiente per assorbire le perdite e che possano essere risolte. Per l'assorbimento delle perdite, l'uso del fondo di risoluzione unico, e quindi del backstop a tal fine, sarà subordinato al contributo minimo da parte di azionisti e creditori dell'8 per cento del TLOF (passività totali e fondi propri) escluse le perdite storiche in conformità con l'attuale quadro giuridico;
che il settore bancario europeo oggi è molto più forte e resiliente rispetto a dieci anni fa. Durante la crisi pandemica ha saputo mantenere i finanziamenti all'economia, salvaguardando così i posti di lavoro e preservando i presupposti economici per una rapida ripresa. Ciò è stato reso possibile dal lavoro sull'unione bancaria dal 2012. Le decisioni prese oggi sono un altro passo cruciale in questo senso. Con la riforma del trattato MES e l'introduzione di un sostegno comune rafforziamo la rete di sicurezza creata per i cittadini europei;
che l'eurogruppo è impegnato a continuare a lavorare al completamento dell'unione bancaria e a sviluppare ulteriormente l'unione economica e monetaria;
nel corso della sua audizione del 30 novembre 2020 alle Commissioni riunite finanze e politiche dell'Unione europea del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, il ministro dell'economia e delle finanze, Roberto Gualtieri, ha spiegato ai parlamentari la riforma del meccanismo, la decisione sull'introduzione anticipata del dispositivo di sostegno al fondo di risoluzione unico; l'accordo sulla valutazione della riduzione dei rischi nell'unione bancaria, precisando che "il raggiungimento di un accordo su questi ultimi due punti è di importanza strategica per il rafforzamento dell'unione bancaria e per assicurare un'ulteriore rete di sicurezza per la stabilità del sistema finanziario";
il Ministro ha ricordato che:
l'introduzione anticipata del backstop comune al fondo di risoluzione unico (FRU) a partire dal 2022, e non dal 2024, avverrebbe nel contesto di una valutazione complessivamente positiva dello stato di salute del sistema bancario europeo, e di quello italiano: "Questa decisione costituisce un'opportunità senz'altro da cogliere adesso, valorizzando una valutazione positiva dei progressi compiuti dalle nostre banche che porterebbe ad escludere ogni possibilità di ulteriori misure "restrittive" o comunque penalizzanti per le nostre banche. Anzi sarà importante che questa valutazione dei rischi, che oggi si punta a discutere e ad approvare, riguardi tutte le possibili vulnerabilità delle banche, inclusi gli attivi "opachi" presenti nei bilanci di alcune di esse, i cosiddetti level 2 e level 3 assets come peraltro richiesto dal Parlamento: un punto che noi chiederemo sia esplicitamente menzionato nelle conclusioni dell'eurogruppo";
per la parte relativa al common backstop, nel corso del negoziato, anche in virtù delle posizioni sostenute dall'Italia, sono state apportate talune revisioni in senso migliorativo rispetto alla bozza inizialmente presentata o è stata evitata l'introduzione di clausole penalizzanti per l'operatività del meccanismo. Per esempio, l'intervento del MES richiede solo il rispetto dei criteri recati in allegato al trattato e non sono state accolte le richieste di prevedere un regime di condizionalità macroeconomica a carico dello Stato membro della banca avviata alla risoluzione;
la firma del nuovo trattato MES e, contestualmente, dell'accordo intergovernativo per l'introduzione anticipata del common backstop il prossimo 27 gennaio non investe in alcun modo l'utilizzo del MES: "La riforma del MES è infatti cosa distinta dalla scelta se utilizzare o meno il MES sanitario da parte dell'Italia. Su tale questione, come è noto, esistono posizioni diverse nel Parlamento e nella stessa maggioranza. Come il Governo ha sempre detto, ogni decisione, a questo riguardo, dovrà essere condivisa dall'intera maggioranza e approvata dal Parlamento";
la ripartizione dei ruoli tra Commissione ed il MES è già stata concordata e accettata dalle due istituzioni. In più punti dell'accordo di modifica è specificato e confermato che, nell'interazione tra le due istituzioni, solo alla Commissione spetta il ruolo di assicurare la coerenza con il quadro normativo europeo e, in particolare, con il quadro relativo al coordinamento delle politiche economiche;
il MES deve sempre rispettare i poteri conferiti dal diritto dell'Unione europea alle istituzioni e agli organi dell'Unione. Quindi non potrà esservi sovrapposizione di ruoli tra le due istituzioni. Prevalgono sempre gli organismi dell'Unione, la legge dell'Unione e quindi il metodo comunitario. Tale previsione, di fatto, formalizza una divisione di ruoli ed una cooperazione tra le due istituzioni già esistente, e non costituisce una revisione dell'equilibrio nei rapporti tra le stesse già instaurati. Al MES non sono stati assegnati compiti di sorveglianza fiscale ai sensi del Patto di stabilità e crescita;
per quanto concerne la valutazione della sostenibilità del debito (debt sustainability analysis - DSA) e l'analisi della repayment capacity (RCA) è stato confermato il principio per cui tale esercizio sarà condotto su base trasparente e prevedibile, consentendo un sufficiente margine di giudizio. Il MES contribuirà, nell'ambito dell'analisi di sostenibilità, alla sola analisi della capacità di rimborso, dal punto di vista del prestatore, ma la Commissione preserva il ruolo guida. La valutazione, infatti, sarà condotta dalla Commissione in collaborazione con il MES, nel rispetto del trattato, del diritto dell'Unione europea e degli accordi di cooperazione tra le due istituzioni. Qualora la collaborazione non conduca a una visione comune, sarà la Commissione a effettuare la valutazione complessiva della sostenibilità del debito pubblico, mentre il MES valuterà la capacità di rimborso del Paese beneficiario;
il MES potrà assumere il ruolo di facilitatore del dialogo fra lo Stato e gli investitori ma tale ruolo dovrà avere natura informale, non vincolante, su base confidenziale e essere attivabile, anche questo è molto importante, solo su richiesta dello Stato membro;
sul MES, e più in generale sull'UEM, la linea seguita dal Governo durante il negoziato è stata coerente con le indicazioni fornite dal Parlamento e, in particolare, con la risoluzione di maggioranza approvata lo scorso dicembre 2019: "Promuovere, nell'interesse dell'Italia e degli altri Stati membri, riforme concrete da realizzare nel quadro dell'azione europea per il clima che garantiscano una crescita economica sostenibile e socialmente inclusiva", il cosiddetto green new deal; "Iscrivere le riforme dell'unione economica e monetaria in una più generale revisione della governance economica europea e dei suoi obiettivi, che miri alla crescita sostenibile ed inclusiva dell'area euro e che sostenga l'economia, consentendo livelli adeguati di investimenti e di spesa sociale", e abbiamo avuto Ngeu nel frattempo; "Mantenere la logica di pacchetto (MES, BICC, unione bancaria) alla quale accompagnare ogni tappa mirata ad assicurare l'equilibrio complessivo dei diversi elementi al centro del processo di riforma dell'unione economica e monetaria". BICC era un regolamento molto poco ambizioso e che ora al suo posto ha i regolamenti molto più significativi che riguardano Ngeu e RRF, con l'emissione di Eurobond. Che, come tutti ricorderete, al tempo di questa risoluzione non erano considerati come realistici da essere introdotti nel corso della legislatura europea, figuriamoci nel corso di pochi mesi. "In particolare - recita la risoluzione del Parlamento - escludere interventi di carattere restrittivo sulla detenzione di titoli sovrani da parte di banche ed istituti finanziari e comunque la ponderazione dei rischi dei titoli di stato", questo è stato conseguito su indicazione del Parlamento attraverso questa clausola di piena condivisione che ci ha consentito di togliere dal tavolo questo aspetto; "Inoltre, proporre nelle prossime tappe l'introduzione dello schema di assicurazione comune dei depositi", che l'Italia infatti sta proponendo, "di un titolo obbligazionario europeo sicuro, ad esempio eurobond", e questo non solo l'abbiamo proposto ma anche ottenuto, e "di una maggiore ponderazione di rischio delle attività di livello 2 e livello 3": questo è un mio impegno che sia anche nella decisione di oggi dell'eurogruppo;"Assicurare la coerenza della posizione del Governo con gli indirizzi definiti dalle Camere, e il pieno coinvolgimento del Parlamento";
valutato che:
la riforma introduce e anticipa l'attivazione di un nuovo strumento di intervento del MES, il cosiddetto backstop, che consente una maggiore protezione del sistema bancario agli attacchi speculativi;
nella UE è in corso un cambio di paradigma nella definizione della politica economica che ha portato all'elaborazione del NGEu; in tale quadro pur rimanendo la condizionalità il principio fondante del MES e di tutti i suoi strumenti di intervento, la pandemic crisis support, una linea di credito istituita nell'ambito delle ECCL, è stata istituita con l'unica condizionalità dell'utilizzo per spese legate agli impatti diretti e indiretti della crisi sanitaria; alla luce di ciò, i prerequisiti fissati per l'accesso alla procedura semplificata per le PCCL rischiano di essere eccessivamente restrittive in un quadro macroeconomico post pandemia; inoltre, l'introduzione di uno specifico passaggio delle procedure di accesso ad entrambe le linee di credito di una verifica della sostenibilità del debito del Paese che chiede aiuto al MES potrebbe consentire l'interpretazione secondo cui la ristrutturazione del debito diventi una precondizione, pressoché automatica, per ottenere i finanziamenti;
la riforma in itinere rischia di spostare eccessivamente l'asse del potere economico nell'eurozona dalla Commissione europea al MES, attribuendo compiti e ruoli innovativi all'Istituto ed in particolare al suo Direttore Generale, per la cui nomina è disposto il voto a maggioranza qualificata dell'80 per cento del capitale, escludendo dunque all'Italia l'eventuale possibilità di parere vincolante,
impegna il Presidente del Consiglio dei ministri a portare avanti il processo di riforma del meccanismo europeo di stabilità vincolandolo all'introduzione di modifiche all'attuale testo che vadano nel senso di un chiarimento dei punti precedenti, in particolare:
la valutazione dei prerequisiti per l'accesso ad entrambe le linee di credito sia frutto di una considerazione generale della situazione macroeconomica del Paese richiedente, in cui il giudizio della Commissione europea sia predominante perché elaborato nell'ambito della complessiva politica economica europea; si escluda chiaramente ogni meccanismo automatico di ristrutturazione dei debiti sovrani; si escluda altresì l'affidamento al MES di compiti di sorveglianza macroeconomica degli Stati membri che rappresenterebbero una duplicazione delle competenze già in capo alla Commissione europea;
la definizione di un ruolo rafforzato del direttore generale del MES, pur riportando l'asse del potere economico dell'eurozona in capo alla Commissione europea, obbliga a prevedere per la sua nomina una maggioranza pari a quella prevista per la definizione degli interventi di emergenza, cioè dell'85 per cento del capitale.
(6-00160)
Romani, Quagliariello, Berutti.