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Atto Senato

Mozione 1-00265 presentata da ANDREA CIOFFI
martedì 21 luglio 2020, seduta n.242

CIOFFI, D'ARIENZO, DE PETRIS, PERILLI, MAIORINO, LEONE, CORRADO, DI GIROLAMO, SANTILLO, FEDE, LUPO, COLTORTI, RICCIARDI - Il Senato,

premesso che:

la rete autostradale a pedaggio, in concessione al Ministero delle infrastrutture, è attualmente gestita da 22 società con 25 rapporti concessori e si sviluppa per 5.886,6 chilometri. La rete autostradale non a pedaggio è gestita da ANAS SpA e si estende per 953,8 chilometri. A seguito del processo di privatizzazione avviatosi negli anni '90, la maggioranza delle società concessionarie è attualmente partecipata da operatori privati, riconducibili a gruppi societari;

la gran parte delle concessioni vigenti scadrà soltanto dopo l'anno 2030, a causa della lunga durata degli affidamenti esistenti e dell'ampio ricorso a rinnovi e proroghe in favore degli attuali concessionari;

Autostrade per l'Italia SpA (ASPI) da sola gestisce circa 3.000 chilometri di rete (2.857,5 chilometri). Il rapporto concessorio in esame origina dalla concessione di costruzione ed esercizio della rete autostradale affidata alla Società autostrade concessioni e costruzioni SpA sul finire degli anni Sessanta del secolo scorso, risalendo la prima convenzione al 18 settembre 1968. All'epoca, pubblica era la natura del soggetto concedente, l'ANAS, e sostanzialmente anche quella del soggetto concessionario, tenuto conto che la società Autostrade apparteneva al gruppo pubblico IRI;

l'originario impianto giuridico è mutato nel 1993, nell'ambito delle privatizzazioni avutesi in molteplici settori. Nel 1996 prese avvio il procedimento che avrebbe portato alla completa privatizzazione della società Autostrade. Nel mese di agosto del 1997 fu stipulata una nuova convenzione, sostitutiva di quella del 1968, con scadenza al 2038, determinata prorogando la scadenza già fissata al 2018 dalla legge n. 531 del 1982. L'assetto proprietario della società si perfezionò nel 2002;

successivamente, l'articolo 2, commi 82, 83, 85, 86 e 89, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, successivamente modificato dall'articolo 1, comma 1030, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (cosiddetta Legge finanziaria per il 2007), ha introdotto una nuova disciplina dei rapporti concessori, con prescrizioni contrattuali applicate con modalità distinte per ogni società. In particolare, l'articolo 2, comma 82, citato ha previsto la ridefinizione del rapporto concessorio attraverso la stipula tra ANAS e le singole concessionarie di una "convenzione unica";

la Convenzione unica tra ANAS e ASPI stipulata il 12 ottobre 2007 non superò il vaglio del Nucleo di consulenza per l'attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità (NARS), in quanto difforme rispetto ai principi e criteri generali di regolazione economica. Il parere negativo del NARS fu superato in sede di conversione del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59, che approvò ex lege tutti gli schemi di convenzione sottoscritti a quella data tra ANAS e le concessionarie, pur, come indicato nella relazione approvata dalla Corte dei conti, con deliberazione 18 dicembre 2019, n. 18/2019/G, sulle concessioni autostradali, «in assenza della conoscenza del loro numero e degli elementi utili a valutare i rischi e le condizioni gravanti sulla parte pubblica per la loro convalida»;

considerato che:

a seguito del tragico evento verificatosi il 14 agosto 2018 con il cedimento di una sezione del viadotto Polcevera sull'Autostrada A10 in concessione alla società Autostrade per l'Italia SpA, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ha istituito, con decreto n. 386 del 2018, una Commissione ispettiva finalizzata all'individuazione delle cause. Contestualmente, la Direzione generale per la vigilanza sulle concessionarie autostradali del medesimo Ministero, con nota del 16 agosto 2018, ha formalmente avviato nei confronti della Concessionaria la contestazione di gravissimo inadempimento agli obblighi di manutenzione e custodia "in oggettiva considerazione del collasso dell'infrastruttura, delle vittime accertate e degli ingenti danni riportati ai beni anche di soggetti terzi";

la contestazione è stata inizialmente riscontrata dalla Concessionaria con nota del 31 agosto 2018, e poi del 5 ottobre 2018, nelle quali venivano respinte le imputazioni e si eccepiva la mancata osservanza delle procedure di contestazione previste convenzionalmente. Alle note del Ministero del 16 agosto 2018, 20 dicembre 2018 e 5 aprile 2019, ASPI ha dato riscontro, oltre che con le prime risposte del 31 agosto e del 5 ottobre citate, mediante il documento e gli allegati depositati il 3 maggio 2019;

il 14 settembre 2018, la Commissione ispettiva ministeriale ha ultimato le proprie attività, depositando la relazione tecnica integralmente pubblicata sul sito del Ministero;

rilevato che:

il crollo del ponte del 14 agosto 2018 ha mostrato chiaramente l'inadempimento della società concessionaria, tenuto conto che, a prescindere dalle ulteriori conseguenze generatesi, è venuto meno l'obbligo di custodia del bene assegnato in concessione, l'obbligo di restituzione e quello di manutenzione. La relazione tecnica riferisce, tra l'altro, che dal 2005 al 2018 sono stati spesi soltanto 440.000 euro per la manutenzione strutturale del ponte, mentre nella fase precedente alla privatizzazione erano stati spesi 1.300.000 euro all'anno;

anche in sede di audizione presso l'8ª Commissione permanente del Senato, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle concessioni autostradali, il Presidente dell'ANAC, professor Francesco Merloni, ha rilevato che, con riferimento al crollo del ponte "Morandi", la concessionaria ASPI ha effettuato solo il 27,11 per cento degli investimenti programmati nella tratta autostradale nella quale ricadeva il ponte, aggiungendo, in generale, come la società non abbia mostrato «puntualità e frequenza nel controllo dell'infrastruttura e nei relativi interventi manutentivi, né un atteggiamento collaborativo nei confronti di chi richiedeva informazioni, dati e trasparenza. L'Autorità ha dovuto agire con decisione per riuscire ad ottenere l'accesso agli Atti convenzionali»;

a tale ultimo riguardo, è opportuno ricordare come per un ventennio le convenzioni autostradali non sono state rese pubbliche a discapito dell'interesse generale alla conoscenza; ciò è accaduto nonostante la rilevanza economica della materia che avrebbe richiesto l'opportunità di un controllo diffuso. Solo negli ultimi anni si è provveduto alla loro integrale pubblicazione;

quanto accaduto con il crollo del ponte "Morandi" ha avuto riflessi sull'intera rete autostradale affidata in concessione, innanzitutto facendo venire meno la fiducia da parte del Concedente, tenuto conto che lo Stato, in qualità di concedente, rappresenta l'interesse generale di tutti nell'accordo con il concessionario privato, in particolare degli utenti della rete autostradale ad avere un efficiente gestione della rete autostradale;

nell'ambito di tale quadro di riferimento in termini di gravità dell'inadempimento appariva pienamente plausibile l'opzione della risoluzione della convenzione e l'estinzione anticipata del rapporto concessorio con ASPI;

valutato che:

in ragione degli elementi di complessità della questione anche sotto il profilo giuridico, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ha successivamente istituito, con decreto n. 119 del 29 marzo 2019, un Gruppo di lavoro interistituzionale che, a conclusione delle proprie attività, ha predisposto un Parere reso al Ministro medesimo nel mese di giugno 2019;

alla luce delle argomentazioni giuridiche espresse nel Parere, pubblicato sul portale del Ministero, è stato avviato un approfondimento sull'ipotesi di soluzione alternativa espressamente contemplata, volto anche a prevenire eventuali contenziosi;

considerato infine che:

nel corso del Consiglio dei ministri n. 54 del 14 luglio 2020, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ha svolto un'informativa sullo stato di definizione della procedura di grave inadempimento nei confronti di Autostrade per l'Italia SpA, nella quale sono state esposte le possibili alternative sulla definizione della vicenda. Nel corso della riunione, sono state trasmesse da parte di ASPI due nuove proposte transattive, riguardanti, rispettivamente, un nuovo assetto societario di ASPI e nuovi contenuti per la definizione transattiva della controversia;

sotto il profilo dell'assetto societario del concessionario, ASPI e la controllante Atlantia SpA si sono impegnate a garantire: l'immediato passaggio del controllo di ASPI a un soggetto a partecipazione statale quale (Cassa depositi e prestiti (CDP), attraverso la sottoscrizione di un aumento di capitale riservato da parte di CDP; l'acquisto di quote partecipative da parte di investitori istituzionali; la cessione diretta di azioni ASPI a investitori istituzionali di gradimento di CDP, con l'impegno da parte di Atlantia a non destinare in alcun modo tali risorse alla distribuzione di dividendi; la scissione proporzionale di Atlantia, con l'uscita di ASPI dal perimetro di Atlantia e la contestuale quotazione di ASPI in Borsa;

in alternativa, Atlantia ha offerto la disponibilità a cedere direttamente l'intera partecipazione in ASPI, pari all'88 per cento, a CDP e a investitori istituzionali di suo gradimento;

con riferimento alla transazione, i punti principali sono: la realizzazione di misure compensative ad esclusivo carico di ASPI per il complessivo importo di 3,4 miliardi di euro; la riscrittura delle clausole della convenzione al fine di adeguarle all'articolo 35 del decreto-legge "Milleproroghe" (decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162); il rafforzamento del sistema dei controlli a carico del concessionario; l'aumento delle sanzioni anche in caso di lievi violazioni da parte del concessionario; la rinuncia a tutti i giudizi promossi in relazione alle attività di ricostruzione del ponte "Morandi", al sistema tariffario, compresi i giudizi promossi avverso le delibere dell'Autorità di regolazione dei trasporti (ART) e i ricorsi per contestare la legittimità dell'art. 35 del decreto-legge "Milleproroghe"; l'accettazione della disciplina tariffaria introdotta dall'ART con una significativa moderazione della dinamica tariffaria;

il Consiglio dei ministri, anche al fine di ricondurre ad equilibrio il rapporto concessorio, ha ritenuto di avviare l'iter previsto dalla legge per la formale definizione della transazione;

deve essere dunque definito con esattezza il valore di ASPI ed a questo proposito dovrà essere presentato entro il 23 luglio 2020 il nuovo Piano economico finanziario da parte di ASPI al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;

per il prossimo 27 luglio dovranno essere definiti i termini del memorandum of understanding che costituirà l'avvio ufficiale dell'operazione. L'accordo dovrà essere condiviso da CDP, Atlantia e Sintonia SpA, e dovrà tracciare il percorso dei prossimi mesi,

impegna il Governo:

1) a dare seguito a quanto deciso in sede di Consiglio dei ministri del 14 luglio 2020 in merito alla transazione di cui in premessa, chiarendo le tempistiche e la scansione temporale delle fasi di attuazione previste per la definizione della transazione con Autostrade per l'Italia, fermo restando la risoluzione unilaterale della convenzione con ASPI in caso di mancato completamento dell'accordo transattivo, nonché a tenere conto che le società coinvolte nell'accordo sono composte da una pluralità di azionisti;

2) a garantire una costante e stringente vigilanza sull'operato del predetto concessionario durante tutte le fasi di implementazione dell'accordo in relazione agli obblighi scaturenti dal rapporto concessorio e dalla transazione, in ragione della rilevanza degli interessi pubblici coinvolti;

3) a garantire, in particolare, la realizzazione da parte del concessionario degli interventi essenziali per la messa in sicurezza e l'adeguamento tecnologico della rete autostradale, tenuto conto della necessità di ristabilire pienamente la tutela dell'interesse generale alla sicurezza come obiettivo imprescindibile dell'azione pubblica e del rapporto concessorio, nonché il mantenimento degli attuali livelli occupazionali di ASPI anche dopo la conclusione positiva dell'accordo transattivo in esame;

4) a garantire una migliore attuazione dei programmi di manutenzione delle infrastrutture affidate in concessione e un più efficace monitoraggio degli interventi realizzati, nonché ad assicurare e salvaguardare la trasparenza nell'azione delle società concessionarie o, in generale, del gestore dell'infrastruttura, anche mediante obblighi di puntuale e periodica pubblicazione di tutti gli atti e i dati idonei a permettere un controllo sull'adempimento delle obbligazioni contrattuali.

(1-00265)