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Atto Camera

Risoluzione in commissione 7-00381presentato daSQUERI Lucatesto diMercoledì 27 novembre 2019, seduta n. 267

   La X Commissione,

   premesso che:

    il decreto-legge n. 91 del 2018, ha spostato dal 1° luglio 2019 al 1° luglio 2020 il termine della cessazione del regime «di maggior tutela» nel settore del gas naturale e dell'energia elettrica, stabilito dalla legge n. 124 del 2017, «Legge annuale per il mercato e la concorrenza»;

    il Governo precedente ha chiarito che la proroga è stata disposta per consentire l'adozione di provvedimenti volti a favorire un regime di concorrenza tra gli operatori, obbligandoli a fornire offerte trasparenti e «certificate», al fine di mettere i consumatori nella condizione di scegliere quelle che siano ritenute più vantaggiose e affidabili;

    nel piano nazionale integrato per l'energia e il clima, inviato a Bruxelles l'8 gennaio 2019 dal Ministero dello sviluppo economico è stata confermata la volontà di completare il processo di piena liberalizzazione del mercato al dettaglio delineato dalla legge, per garantire «lo sviluppo della competenza del consumatore e della sua fiducia nella possibilità di appropriarsi delle opportunità e dei benefici del mercato»;

    la direttiva (UE) 2019/944 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica, prevede la rimozione delle tutele di prezzo per i clienti diversi dai clienti civili e dalle micro imprese entro gennaio 2021. La direttiva ha previsto un percorso di rimozione delle tutele di prezzo più graduale e differito nel tempo, permettendo agli Stati membri di continuare a ricorrere alla tutela di prezzo per un periodo transitorio di durata non predeterminata, funzionale allo sviluppo di una concorrenza effettiva, esclusivamente in favore di una platea di soggetti quali clienti domestici e micro-imprese;

    l'Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (Arera) ha intrapreso un articolato percorso di riforma del mercato, con l'obiettivo di completare le regole per il buon funzionamento dello stesso e di introdurre strumenti di informazione e di tutela per il consumatore, quali ad esempio: la riforma del passaggio tra mercato tutelato e mercato libero (switching); le regole di separazione operativa che ciascun fornitore che gestisce sia il mercato libero che il tutelato deve attuare nei confronti dei clienti (unbundling); l'introduzione del Portale per la confrontabilità delle offerte e del Portale dei consumi, dove gli utenti possono accedere ai propri contratti e ai dati di consumo storici; l'istituzione dell'Atlante del consumatore per orientarsi nel mercato libero; l'introduzione di offerte standardizzate a condizioni contrattuali definite da Arera (cosiddette offerte Placet); la regolazione relativa alle clausole inderogabili che tutti i contratti di mercato libero devono contenere; la costituzione di un comitato tecnico consultivo con funzioni di raccordo ed emersione delle istanze dei diversi portatori di interesse sui contenuti inseriti nel portale informatico;

    nella relazione annuale presentata a inizio luglio 2019, l'Arera ha smentito ogni ipotesi di ulteriore rinvio del termine finale del regime di mercato tutelato per le bollette di luce e gas, spiegando che «l'eventuale ulteriore rinvio della scadenza rappresenterebbe un elemento di incertezza che farebbe venire meno il carattere cogente delle diverse azioni». Nella medesima sede Arera ha richiamato il Governo ad approvare il decreto contenente le misure che dovranno accompagnare la transizione al mercato libero (articolo 1, commi 67 e 68, della legge n. 124 del 2017). L'Autorità è al lavoro assieme alle associazioni dei consumatori per definire le modalità operative di questo cambiamento;

    in vista della rimozione dei regimi di tutela di prezzo, l'Autorità, con il documento per la consultazione (DCO) 397/2019/R/eel, ha delineato i primi orientamenti per la disciplina del servizio di salvaguardia per i piccoli clienti del settore dell'energia elettrica, dettagliando le linee di riforma che intende seguire. Si tratta dei clienti finali domestici e delle imprese connesse in bassa tensione con meno di cinquanta dipendenti e un fatturato annuo non superiore a dieci milioni di euro;

    lo strumento della salvaguardia (o servizio di ultima istanza) rappresenta un prerequisito fondamentale per il superamento del servizio di maggior tutela, in ragione della sua funzione di garanzia della continuità della fornitura ai clienti sprovvisti di un contratto di fornitura a condizioni di libero mercato per motivi indipendenti dalla loro volontà. L'Autorità ha chiarito che non si intende offrire ai clienti finali, non ancora capaci di orientarsi nel mercato o, comunque, inerti, una protezione legata a una tutela di prezzo, bensì garantire la fornitura di energia in situazioni contingenti, quali ad esempio i fallimenti di mercato;

    il mercato libero dell'energia elettrica e quello del gas esistono da diversi anni e finora hanno convissuto con quello tutelato. Come si evince dal Rapporto annuale sul monitoraggio dei mercati della vendita al dettaglio dell'energia elettrica e del gas naturale per l'anno 2018, che sostanzialmente conferma relazione sullo Stato dei servizi di Arera, nonostante una progressiva uscita dei clienti dal regime di tutela, nel 2018, nel settore elettrico, il 56 per cento dei clienti domestici (circa 16,5 milioni) e il 43 per cento dei clienti non domestici (circa 3 milioni), erano ancora forniti nel servizio di maggior tutela, nonostante gli strumenti resi disponibili dall'Autorità;

    per quanto riguarda il settore del gas naturale, il rapporto evidenzia come il servizio di tutela costituisce la modalità di fornitura prevalente per i clienti finali che ne hanno diritto (clienti domestici e condomini uso domestico): nel 2018, il 50 per cento dei clienti domestici e il 43 per cento dei condomini uso domestico è stato rifornito nel servizio di tutela, per un totale di circa 10,2 milioni di clienti finali;

    dal punto di vista della dinamicità dei clienti domestici, il rapporto rileva anche una scarsa propensione a cambiare il fornitore. Le associazioni dei consumatori lamentano che la generale diffidenza degli utenti meno esperti a cambiare gestore e passare al mercato libero deve imputarsi ai costi e alla difficoltà di passare da un operatore all'altro, alla scarsa comprensibilità dei contratti, alle «sorprese» sui costi, più o meno occulti, diversi da mero prezzo dell'energia, nonché a talune pratiche commerciali aggressive e agli abusi di posizione dominante, talvolta conclamati, posti in essere da taluni operatori;

    il rapporto annuale evidenzia che l'attività di vendita ai clienti di piccole dimensioni è generalmente ancora caratterizzata da condizioni di limitata concorrenza, in particolare nell'elettrico, nonostante la presenza di un numero rilevante di operatori (sono oltre 400 gli operatori attivi per ciascun settore). A titolo esemplificativo, nel comparto dell'energia elettrica, nel 2018, il primo operatore ha fornito circa il 70 per cento dell'energia elettrica. Se si considerano, invece, i primi tre operatori, tale quota sale a circa l'80 per cento dell'energia fornita dai clienti domestici e a poco meno del 50 per cento dell'energia fornita ai clienti non domestici;

    nel mercato del gas il processo di liberalizzazione è più avanzato. Sono in regime di tutela solo utenti domestici, in quanto le piccole imprese sono già passate al mercato libero del gas con delibera n. 280 del 2013 dell'Arera. Gli operatori gas hanno ottenuto l'autorizzazione alla vendita dal Ministero dello sviluppo economico, e quindi sono per definizione affidabili: non occorrono quindi ulteriori elenchi di fornitori abilitati come per il mercato elettrico. Esiste già un servizio di salvaguardia che riguarda tutti i clienti finali. Il mercato è caratterizzato dalla presenza esclusivamente di operatori di libero mercato, a differenza del mercato elettrico, dove il servizio di maggior tutela è offerto in esclusiva da soggetti regolati. Il livello di concorrenza è più che soddisfacente e le concentrazioni (operatore dominante al 25 per cento) non destano alcuna preoccupazione, perché sono al di sotto di qualunque ragionevole soglia antitrust;

    tuttavia, in termini generali, se si considera la scarsa propensione dei clienti finali a orientarsi tra le offerte sul libero mercato e a cambiare gestore, è legittimo ipotizzare che la consistenza dei servizi di tutela arriverà sostanzialmente invariata al 1° luglio 2020;

    l'Arera ha correttamente osservato che, a quella data, quantomeno il settore dell'energia elettrica sarà verosimilmente caratterizzato da un numero rilevante di potenziali clienti da rifornire in regime di salvaguardia, con ricadute significative sia sulle condizioni di erogazione del servizio, sia sulle modalità di definizione delle procedure concorsuali per ripartirli tra i vari gestori esistenti e delle tempistiche di svolgimento delle stesse. Gli operatori dovranno disporre del tempo necessario per adeguare le proprie strutture operative per consentire loro di partecipare alle gare e di servire adeguatamente milioni di nuovi clienti finali con tempestività e con adeguati livelli qualitativi del servizio, così da permettere a tutti, in sede di gara, di competere su un piano di parità nella formulazione delle offerte;

    viceversa, nel mercato del gas, con l'approssimarsi del 1° luglio 2020, potrebbe essere sufficiente prevedere che l'Arera disponga che gli operatori non siano più obbligati a offrire il servizio di tutela ed il problema del superamento del regime di tutela sarebbe risolto. Si tratta di replicare, a distanza di 6 anni, lo stesso intervento che ha già avuto successo nel 2013. Ai gestori per attuarlo basterebbero tempi tecnici che possono ricondursi a pochi mesi;

    nell'ambito dell'energia elettrica bisogna invece trovare la maniera graduale per riassegnare i clienti dormienti, da un operatore regolato e dominante come il Servizio elettrico nazionale, ad un operatore di libero mercato con criteri che garantiscano la concorrenza in un mercato caratterizzato da forte concentrazione. La gradualità, previa adozione di alcune misure indispensabili, potrebbe consistere nel far cessare il mercato tutelato prima con riferimento alle partite Iva, poi ai domestici, con potenza impegnata maggiore di 6KW, poi a quelli con potenza maggiore di 4,5KW;

    tra i provvedimenti da adottare è urgente il completamento di quanto già fatto – come di recente confermato dal Ministero dello sviluppo economico – in relazione all'Elenco dei soggetti abilitati alla vendita di energia elettrica a clienti finali, necessario a garantire la stabilità e la certezza del mercato dell'energia elettrica, tramite la certificazione dell'affidabilità dei soggetti iscritti. Il comma 81 dell'articolo 1 della legge n. 124 del 2017 prevedeva novanta giorni dall'entrata in vigore, ne sono già trascorsi oltre ottocento;

    ulteriori interventi e approfondimenti necessitano le attività necessarie a garantire una corretta informazione ai clienti finali, in merito all'evoluzione del mercato e alla definitiva rimozione dei regimi di tutela del prezzo. In sostanza, grazie alle azioni messe in campo da Arera, il consumatore può raggiungere un'informazione sufficientemente dettagliata e coerente, che necessita solo di alcuni aggiustamenti. In questo ambito è fondamentale la partecipazione dei rappresentanti della domanda (associazioni dei consumatori e associazioni delle piccole imprese) al tavolo di lavoro già costituito presso il Ministero dello sviluppo economico cui partecipano Arera, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato e gli altri stakeholder. Da rafforzare, invece, sono le funzioni del comitato tecnico consultivo costituito presso Arera con funzioni di raccordo ed emersione delle istanze dei diversi portatori di interesse sui contenuti inseriti nel portale informatico (articolo 1, comma 61, della legge n. 124 del 2017);

    resta da capire se l'informazione relativa al passaggio al mercato libero riesca a fare il percorso inverso e cioè se arrivi al cliente finale «distratto». La delibera dell'Arera 746/2017/R/com del 10 novembre 2017 ha previsto una chiara comunicazione da inserire in bolletta con riferimento alla scadenza del 1° luglio 2020, con l'invito di accedere ai portali dedicati. Nello schema di Accordo quadro 2018-2022 tra Arera e Rai (delibera n. 346 del 2018), sono previste «specifiche campagne di informazione», «messaggi» e «momenti di approfondimento», inquadrati nell'ambito di programmi già in palinsesto di ampia audience sul target adulti e/o di eventuali programmi e/o di eventuali programmi ad hoc. I gestori lamentano che la vigente disciplina in materia di privacy frappone ostacoli a stabilire contatti con i clienti per la proposizione di offerte commerciali sul libero mercato, in assenza di esplicito consenso;

    quanto sopra esposto rende auspicabile l'approvazione di specifici interventi normativi e regolatori volti a consentire un percorso di graduale superamento dei regimi di tutela di prezzo in entrambi i settori dell'energia elettrica e del gas naturale, per perseguire, nel modo più efficace, l'obiettivo di completa liberalizzazione dei mercati dell'energia, e di interventi volti a favorire la promozione di una effettiva concorrenza tra gli operatori di mercato.

    nel mercato elettrico, viste la differente capacità di accedere al libero mercato per le diverse tipologie di clienti e le eterogenee presenze sui mercati, è opportuno definire iter differenziati per gruppi di clienti finali, prevedendo priorità per il segmento di mercato delle piccole imprese. L'implementazione in via prioritaria di aste per il servizio di ultima istanza, relative ai soli clienti non domestici che non abbiano effettuato una scelta sul libero mercato, avrebbe l'indiscutibile vantaggio di sperimentare le procedure di assegnazione su un numero limitato di clienti;

    nell'attuale contesto di mercato, caratterizzato da livelli particolarmente elevati di concentrazione, il buon esito del processo di completa liberalizzazione presuppone la definizione di adeguate misure volte a garantire condizioni di piena concorrenzialità ed in particolare, nel settore elettrico, di misure che limitino le quote di mercato dell'operatore dominante,

impegna il Governo:

   1) a confermare, per quanto di competenza, la cessazione del regime «di maggior tutela» nel settore del gas naturale nella data prevista del 1° luglio 2020, con una metodologia analoga a quella adottata nel 2013 dall'Arera con la delibera n. 280 del 2013, in considerazione della maturità di tale mercato, anche al fine di consentire agli operatori di settore di adottare, con certezza di tempi, gli adempimenti tecnici necessari per il superamento di tale regime;

   2) al fine di garantire che nella transizione verso il mercato libero i clienti finali vengano serviti da operatori qualificati ed affidabili, ad assumere iniziative per procedere con sollecitudine all'istituzione dell'albo fornitori di energia elettrica (di cui all'articolo 1, comma 80, della legge n. 124 del 2017), comunque per tempo rispetto alla data del 1° luglio 2020, prevedendo requisiti tecnico-finanziari di qualificazione opportunamente stringenti in termini di affidabilità, solvibilità ed onorabilità dei fornitori che operano sul mercato;

   3) a valutare la possibilità di assumere iniziative per procedere per gradi alla cessazione del regime «di maggior tutela» nel settore dell'energia elettrica, prevedendo la priorità per il segmento di mercato delle piccole imprese le partite Iva;

   4) ad adottare le iniziative di competenza, anche normative, necessarie ad assicurare l'assetto concorrenziale del mercato energetico, valutando l'opportunità, per il mercato elettrico, di introdurre specifici tetti antitrust, al fine di garantire ai soggetti compresi nell'albo dei fornitori di energia elettrica la parità di accesso al mercato, nonché ad adottare più stringenti iniziative normative per impedire abusi di posizione dominante, anche mediante la corretta applicazione della disciplina dell’unbundling;

   5) a promuovere la partecipazione attiva e consapevole dei consumatori nel passaggio verso il mercato libero, mediante tempestivo avvio di campagne di comunicazione istituzionale ampie, continue e capillari, al fine di offrire informazioni imparziali sull'evoluzione del mercato energetico, esplicitando chiaramente che è fin d'ora possibile effettuare una scelta, favorendo altresì sui media pubblici confronti e dibattiti tra i diversi stakeholder;

   6) in considerazione del fatto che le misure per gestire la transizione verso il libero mercato spettano al Ministero dello sviluppo economico, ad adottare iniziative per ridefinire le norme sul servizio di salvaguardia elettrico per le piccole imprese e i clienti domestici così come regolato già nel settore del gas da svariati anni, sulla base del processo avviato dall'Arera con il DCO 397/2019/R/eel, prevedendo che tale servizio deve restare residuale e che deve essere atteggiato in modo da incentivare il cliente finale alla ricerca di un nuovo fornitore sul mercato;

   7) ad adottare iniziative di competenza per definire precisi indirizzi al fine di ampliare il lavoro già svolto dall'Arera in merito ai contenuti delle offerte contrattuali sul mercato libero, ai fini della definizione delle condizioni contrattuali oltre che quantitative, anche qualitative minime necessarie per le offerte, in maniera tale da estendere le regole previste per le offerte a Prezzo libero a condizioni equiparate di tutela (Placet) a tutte le tipologie di offerte e prevedendo che queste siano confrontabili con le offerte che prevedono servizi aggiuntivi;

   8) ad assumere iniziative di competenza per rafforzare ulteriormente il ruolo di rappresentanza degli interessi dei consumatori e delle imprese, prevedendo che siano stabilizzate e ampliate le attività di consultazione e di indirizzo del tavolo di lavoro presso il Ministero dello sviluppo economico citato in premessa, e siano implementate le funzioni del comitato tecnico consultivo costituito presso l'Arera con funzioni di raccordo ed emersione delle istanze dei diversi portatori di interesse sui contenuti inseriti nel portale informatico (articolo 1, comma 61, della legge n. 124 del 2017);

   9) a rafforzare le tutele degli interessi dei consumatori e delle imprese, mediante l'adozione di iniziative di competenza, in particolare normative, che prevedano:

    a) il tempestivo aggiornamento del Portale non appena ogni nuova offerta sul mercato libero sia presentata;

    b) l'abbattimento dei costi e la semplificazione delle procedure per il passaggio del cliente finale da un gestore all'altro;

    c) con riferimento all'attuazione del disposto dell'articolo 1, comma 72, della legge n. 124 del 2017, la gratuità, la rapidità e la semplificazione delle procedure di conciliazione, nonché il trattamento efficace dei reclami.
(7-00381) «Squeri, Porchietto, Fiorini».