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Atto Senato

Mozione 1-00075 presentata da BIANCA LAURA GRANATO
mercoledì 6 febbraio 2019, seduta n.088

GRANATO, PERILLI, ANGRISANI, BOTTICI, CORBETTA, CORRADO, DRAGO, LANNUTTI, LEONE, LUCIDI, PACIFICO, RICCARDI, ROMANO, TRENTACOSTE, VANIN - Il Senato,

premesso che:

il decreto legislativo n. 207 del 2001, ha disciplinato, in attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge n. 328 del 2000, il riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (Ipab), abrogando la disciplina previgente (legge 17 luglio 1890, n. 6972) e prevedendo, ferma la continuità dei rapporti attivi e passivi, la riorganizzazione in aziende pubbliche di servizi alla persona o la trasformazione in persone giuridiche private;

nell'ambito del riassetto delle istituzioni, peraltro, le Ipab operanti nel settore socio-assistenziale, nel rispetto delle finalità e specificità statutarie, sono state inserite nel sistema integrato di interventi e servizi sociali, di cui all'articolo 22 della legge n. 328 del 2000, definiti quali livelli essenziali delle prestazioni;

da una parte, dunque, è stata prevista la trasformazione delle Ipab in aziende pubbliche di servizi alla persona dotate di autonomia statutaria, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica, operanti con criteri imprenditoriali secondo l'indirizzo impartito dagli organi di governo (Capo II); dall'altra, in via residuale per le altre istituzioni, è stata stabilita la trasformazione in fondazioni o associazioni di diritto privato (Capo III), senza fini lucrativi e perseguenti scopi di utilità sociale;

il decreto legislativo, dunque, ha stabilito le norme generali sul riordino, rinviando spesse volte alla legge regionale o ad atti amministrativi regionali la definizione di modalità, criteri, determinazioni in materia di controlli interni o successivi, contabilità, ricognizione patrimoniale di beni mobili ed immobili, gestione e attività amministrativa;

per ambedue le ipotesi (trasformazione in aziende pubbliche di servizi alla persona o in fondazioni o associazioni di diritto privato) il legislatore statale ha fissato un termine di compimento di due anni dall'entrata in vigore del decreto medesimo (avvenuta il 16 giugno 2001; rispettivamente: articolo 5, comma 1, primo periodo, e articolo 16, comma 1, primo periodo), con una differenza: per le aziende pubbliche, difatti, è stato previsto che i procedimenti per la trasformazione fossero disciplinati dalle Regioni con modalità e termini che ne consentissero la conclusione entro il termine di 30 mesi dall'entrata in vigore del decreto delegato. Per le persone giuridiche di diritto privato, invece, laddove il termine biennale fosse stato disatteso, è stato previsto l'intervento di un commissario ad acta di nomina regionale. In ogni caso, i procedimenti di riordino delle istituzioni di cui alla legge n. 6972 del 1890 si sarebbe dovuti concludere entro la fine del 2003;

nell'ambito della disciplina del riassetto, dunque, sono presenti numerosi rinvii relativi all'intervento delle Regioni su numerose materie: in taluni casi la materia sarebbe dovuta necessariamente essere riservata alla legge (controlli su statuti, regolamenti organizzativi interni, gestione amministrativa e qualità delle prestazioni erogate); in altri, la scelta sull'utilizzo dello strumento legislativo o amministrativo sarebbe stata rimessa alla decisione dell'organo competente (ad esempio, in materia di attivazione di poteri sostitutivi per le ipotesi di una "accertata inattività" nel procedimento di trasformazione delle Ipab o nel caso di trasferimento a terzi di diritti reali su immobili);

in alcuni casi, tuttavia, le scelte effettuate dal legislatore statale sono apparse piuttosto "ambigue". Invero, casi evidenti sono rappresentati dall'articolo 20, comma 2, del decreto delegato, che sembra non riservare alla legge regionale la disciplina dell'intervento sostitutivo in caso di "gravi violazioni di legge, di statuto o di regolamento, di gravi irregolarità nella gestione amministrativa e patrimoniale delle aziende pubbliche di servizi alla persona, nonché di irregolare costituzione dell'organo di governo" oppure dall'articolo 2, comma 2, in merito alla disciplina delle modalità di apporto delle Ipab al sistema integrato di servizi sociali e socio-sanitari o alla definizione delle risorse regionali eventualmente disponibili;

considerato che, a parere dei proponenti del presente atto di indirizzo:

la normativa regionale sulle Ipab, nonostante fosse indispensabile intervenire entro i confini del riparto delle competenze assegnate ai diversi livelli di governo, appare del tutto frammentata, disorganica e disomogenea;

difatti, mentre alcune Regioni hanno provveduto dando seguito alle previsioni del decreto legislativo, ve sono altre che hanno provveduto con atti, anche di natura legislativa, che non hanno assolutamente rispettato le riserve stabilite dal legislatore statale (si vedano, per esempio, le leggi regionali di Lazio e Basilicata, rispettivamente n. 15 del 2007, art. 10, e n. 15 del 2012). Vieppiù, alcune Regioni (per esempio la Regione Piemonte, con la legge regionale n. 12 del 2017) sono intervenute nella materia con un ritardo assolutamente non giustificabile rispetto ai termini stabiliti;

per tali ragioni, comparando la legislazione regionale vigente, vi è una disciplina del tutto disomogenea e disorganica: in alcune Regioni le funzioni di controllo e vigilanza non sono state disciplinate, è il caso di quelle in cui non è stata adottata una legge organica di riferimento, oppure, qualora lo fossero state con atti amministrativi, tali atti non sono stati autorizzati dalla legge (contravvenendo, dunque, alle riserve di legge regionale in materia di controlli previste dagli articoli 7, comma 5, 12 e 14, comma 3, del decreto legislativo n. 207 del 2001);

per tali evidenze, dunque, al fine di ottenere un quadro esaustivo sullo stato di attuazione dei procedimenti di riordino delle Ipab, appare assolutamente necessario reperire quante più informazioni possibile e dettagliate sugli esiti generali del riassetto, in primo luogo per avere contezza dell'eventuale fallimento nell'inserimento delle aziende nei sistemi integrati regionali di servizi sociali;

nel particolare, si intende conoscere, sull'intero territorio della Repubblica, il compimento degli iter di trasformazione delle istituzioni compiuti nelle singole Regioni, nonché l'attuazione dei controlli sulla gestione dei patrimoni mobiliari e immobiliari e sulle condizioni economiche e dei bilanci;

lo Stato, difatti, con l'entrata in vigore del decreto legislativo n. 207 del 2001 (di poco antecedente rispetto alla riforma costituzionale del Titolo V) e la contestuale abrogazione della legge n. 6972 del 1890, ha affidato alle Regioni le fondamentali funzioni di controllo e vigilanza sul settore, in precedenza afferenti al Ministero dell'interno, per quanto concerne "l'alta sorveglianza" e il "regolare andamento" delle Ipab, e alle prefetture, per quanto riguarda le "inchieste sugli uffici e gli atti amministrativi" e la "verifica dello stato di cassa dei tesorieri";

considerato, infine, che:

l'attuale situazione sulla gestione delle istituzioni di beneficenza e assistenza aventi natura pubblicistica appare, per quanto si apprende anche a mezzo degli organi di informazione, una "nebulosa astratta";

a tal fine, si riporta un solo caso emblematico, esempio lampante della situazione delineata: la Regione Calabria non è a conoscenza, per esplicita ammissione del dipartimento competente, del numero delle Ipab che hanno mantenuto il regime pubblicistico, non essendo trasformate in aziende pubbliche di servizi alla persona;

nel caso della Calabria, o di altre Regioni in cui manchi la legge regionale, è superfluo affermare che, mancando l'ambito oggettivo di applicazione della normativa di riferimento, è conseguentemente certa l'assenza dei dovuti controlli da parte dell'ente competente;

in tal caso sarebbe intollerabile riscontrare, laddove accertata, una carenza permanente delle funzioni di controllo e vigilanza protratta nel tempo, per quanto riguarda la trasformazione delle Ipab sia in aziende pubbliche di servizi alla persona sia in persone giuridiche private (si pensi, per queste ultime, ai controlli effettuati dalle Regioni ai sensi dell'articolo 18, comma 3, del decreto legislativo n. 201 del 2007, sugli atti di dismissione, vendita o costituzione di diritti reali su beni delle istituzioni originariamente destinati alla realizzazione di finalità istituzionali);

è indispensabile, dunque, nel quadro dell'unità e della tutela giuridica ed economica della Repubblica che lo Stato si attivi, a fronte di una situazione incerta e frammentata, per accertare l'effettiva sussistenza o la carenza delle attività istituzionali di assistenza, essendo tale compito affidato dalla legge ad enti con personalità di diritto pubblico,

impegna il Governo:

1) in attuazione del principio costituzionale di leale collaborazione e di quello di cooperazione tra livelli di governo, in primo luogo nell'ottica della tutela delle prestazioni, determinate quali livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, di cui all'articolo 117, comma 2, lettera m), della Costituzione, a consultare gli enti territoriali competenti al fine di acquisire, nel termine di sei mesi dall'invio della richiesta, un quadro complessivo ed esaustivo contenente le informazioni sull'attuazione delle disposizioni di cui al decreto legislativo n. 207 del 2001, comportanti l'esercizio dei poteri regionali o degli altri enti locali in materia di controlli, gestione amministrativa, patrimoniale ed economico-finanziaria, con il fine di verificare lo stato dell'attuazione, nel territorio della Repubblica, dei procedimenti di riordino del settore delle Ipab e gli atti consequenziali, nel rispetto dell'autonomia normativa e statutaria degli enti pubblici territoriali e non territoriali coinvolti;

2) a valutare, all'esito delle risultanze delle attività citate ed in caso di accertate ed acclarate inadempienze, il ricorso alla procedura di cui all'articolo 8 della legge n. 131 del 2003, attuativo dell'articolo 120 della Costituzione, con lo scopo principale di promuovere e potenziare quegli interventi che costituiscono il livello essenziale delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi;

3) a valutare l'opportunità di intervenire con un'iniziativa legislativa ai sensi dell'articolo 71 della Costituzione, ai fini della riconduzione delle funzioni di controllo e vigilanza sull'amministrazione e sulla gestione degli enti pubblici sorti a seguito dei processi di trasformazione nell'alveo della competenza dello Stato, eventualmente prevedendo la nascita di un'autorità amministrativa indipendente presso cui istituire un registro unico delle aziende aventi natura pubblicistica.

(1-00075)