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Atto Senato

Risoluzione in Assemblea 6-00041 presentata da LUCA CIRIANI
mercoledì 23 gennaio 2019, seduta n.082

Il Senato,
udite le comunicazioni del Ministro della giustizia sull'amministrazione della giustizia, ai sensi dell'articolo 86 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, come modificato dall'articolo 2, comma 29, della legge 25 luglio 2005, n. 150,
premesso che:
lo stato della giustizia italiana appare sempre più preoccupante e su di esso l'Italia gioca una partita fondamentale, considerato il grave deficit di competitività che deriva dall'inefficienza del sistema della giustizia italiana rispetto alle altre Nazioni soprattutto europee;
continua ad essere particolarmente elevata, da parte dei cittadini, la percezione di ingiustizia e impunità diffuse, che rende improcrastinabile la necessità di restituire certezza della pena e fiducia nella giustizia;
le principali cause della disaffezione degli italiani all'amministrazione della giustizia, percepita come inadeguata a concorrere al progresso civile, impongono la necessità di interventi strutturali capaci di contrastare efficacemente le inadeguatezze che oggi affliggono il sistema;
nelle linee programmatiche tracciate l'11 luglio nelle Commissioni giustizia di Camera e Senato il Ministro ha individuato quelli che sarebbero stati i principali filoni di intervento del suo dicastero, vale a dire: il contrasto dei fenomeni corruttivi, la nuova disciplina delle intercettazioni, la riforma della prescrizione, la riforma del processo civile, l'attuazione della riforma delle procedure di insolvenza, il sistema carcerario;
sul piano della lotta alla corruzione, pur condividendo l'impegno del Governo in questa direzione, riteniamo assolutamente insufficienti le misure recentemente introdotte; in particolare l'allungamento 'a tempo indeterminato' della prescrizione rischia di rivelarsi come una soluzione del tutto controproducente;
la sospensione della prescrizione in esito al primo grado di giudizio, infatti, non solo rischia di allungare ulteriormente la durata dei processi, considerata una delle maggiori criticità del nostro sistema già più volte contestataci dall'Unione europea, ma pregiudica anche il diritto delle persone offese al giusto riconoscimento del torto subito nonché il diritto di ogni cittadino al giusto processo e alla ragionevole durata dello stesso, ledendo un fondamentale principio costituzionale;
l'irragionevole durata dei procedimenti giudiziari si pone in contraddizione con la tutela dei diritti individuali, ed è di tutta evidenza che, quanto più concreta sarà l'azione di efficientamento e di velocizzazione dei procedimenti e della giustizia, tanto meno sarà necessario ricorrere alla sospensione della prescrizione o ad altre misure;
in merito al tema della riforma del processo civile fallimentare e dell'implementazione delle procedure telematiche siamo ancora in attesa della realizzazione di risultati concreti;
per quanto attiene al sistema penitenziario, si rilevano numerose criticità, sia per quanto concerne la sicurezza degli operatori nelle nostre carceri, sia per quanto riguarda la finalità rieducativa della pena prescritta dalla nostra Costituzione;
in primissimo luogo continua a porsi il tema del sovraffollamento delle strutture, che ricade sugli agenti di polizia penitenziaria che sono, oltretutto, in perenne sottorganico e quindi vessati da turni pericolosi e faticosissimi;
in seguito alla sentenza Torreggiani, che ha condannato l'Italia per il sovraffollamento carcerario, i Governi degli ultimi anni si sono vantati di essere riusciti a ridurre il numero delle persone detenute ma lo hanno fatto solo attraverso strumenti del tutto impropri, quali i decreti svuota-carceri, le depenalizzazioni diffuse, la trasformazione dei reati in illeciti civili e amministrativi, che hanno liberato i colpevoli di reato rendendo più insicura la nostra società;
nelle nostre carceri sono attualmente reclusi circa 58.000-60.000 detenuti, più di un terzo dei quali sono stranieri, e il problema del sovraffollamento si risolve in primo luogo costruendo nuove carceri, in secondo luogo facendo scontare agli stranieri la propria pena nei Paesi d'origine, concludendo gli accordi bilaterali che ancora non sono stati conclusi e dando attuazione a quelli già stipulati;
il trasferimento dei detenuti stranieri negli Stati di provenienza per l'espiazione della pena non solo avrebbe un effetto deflattivo sulle carceri ma determinerebbe un risparmio di spesa che potrebbe essere dirottato verso altre finalità nell'ambito del sistema giustizia;
l'adozione dei numerosi provvedimenti svuota-carceri ha causato il definitivo venire meno del principio della certezza della pena, indebolendo l'azione delle Forze dell'ordine e del sistema giudiziario;
essi hanno rappresentato, infatti, la resa dello Stato di fronte alla necessità di riformare in modo organico il sistema della giustizia, concentrando la propria attenzione e il proprio impegno esclusivamente sull'individuazione di misure capaci di permettere l'uscita dal carcere di soggetti già condannati e in parte anche recidivi;
la realizzazione di nuovi istituti penitenziari, che garantiscano il rispetto della dignità delle persone recluse e la funzione rieducativa della pena come sancita dalla Costituzione, deve costituire un obiettivo prioritario per il nostro sistema giudiziario, e deve essere accompagnata dal potenziamento delle strutture esistenti e dalla presa in utilizzo di tutti quelli già edificati con tale finalità, ma inattivi a causa delle carenze di organico tra gli agenti di polizia penitenziaria;
la strutturale carenza di organico e le condizioni di turni massacranti della Polizia penitenziaria sono dati purtroppo noti a tutti, e comuni in tutta Italia; attualmente la dotazione organica complessiva del Corpo è rappresentata, compresi i neo-agenti del 173° corso di formazione, da sole 37.271 unità, con una carenza complessiva pari al 9,5 per cento;
per migliorare la complessa macchina della giustizia occorre valorizzare le competenze e le specificità dei ruoli di coloro che operano nel settore, tra i quali rivestono un ruolo importante non solo i magistrati togati ma anche quelli onorari;
la magistratura onoraria è composta da più di 5.000 professionisti (per la quasi totalità da avvocati) che svolgono una funzione giurisdizionale di ausilio o, in alcuni casi, autonoma rispetto alla magistratura di carriera;
una delle caratteristiche principali di tale categoria di magistrati è la rinnovabilità dell'incarico ed un sistema di retribuzione strettamente collegato all'attività svolta, ossia "a cottimo";
tuttavia, negli scorsi due decenni, per necessità collegate al funzionamento degli uffici giudiziari, è stato fatto ricorso all'istituto delle proroghe annuali, con un sempre crescente impiego della magistratura onoraria, caratterizzato da interventi di normazione primaria e secondaria che hanno previsto una maggiore attribuzione di competenze, e con la conseguenza che attualmente vi sono magistrati onorari che hanno svolto il loro incarico per vent'anni;
a fronte di questo, il legislatore non è intervenuto con una disciplina organica ma si è limitato a rinviare, con proroghe annuali, il definitivo inquadramento di questi magistrati, aggravando così la situazione di precarietà per quelli in servizio;
con il decreto ministeriale del 21 settembre 2018, il Ministro della giustizia ha istituito un tavolo tecnico sulla riforma della magistratura onoraria, al fine di redigere un progetto di modifica della riforma introdotta con il decreto legislativo n. 116 del 2017, nonché della disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio, prevista dalla legge n. 57 del 2016, e che tenga nella giusta considerazione il gravoso carico, unanimemente riconosciuto, che i magistrati onorari sopportano nell'esercizio delle loro funzioni, con le quali sostengono quotidianamente il sistema giustizia nel suo complesso garantendone la regolare amministrazione;
in ambito europeo è stata approvata una risoluzione parlamentare che ha stigmatizzato la «disparità di trattamento sul piano giuridico, economico e sociale fra magistrati togati e onorari», definendola «allarmante» e «critica»;
occorre, inoltre, intervenire rispetto al tema della riforma della geografia giudiziaria, prevista dalla legge n. 148 del 2011 ed attuata dai decreti legislativi n. 155 e n. 156 del 2012, che, disponendo la chiusura di numerose sedi di tribunali, hanno arrecato gravi disagi ai cittadini per la perdita del giudice di prossimità;
con la riforma sono stati, infatti, chiusi circa mille uffici di piccole dimensioni (31 tribunali minori, 37 procure, 220 sezioni distaccate e 667 uffici del giudice di pace poi recuperati a carico dei Comuni), al fine, dichiarato, di rendere i tribunali più efficienti e di ottimizzarne le risorse, ma tale riforma sembra non aver soddisfatto le esigenze e le richieste degli operatori del settore della giustizia;
nello specifico, è stato evidenziato che la proposta di riduzione del numero dei tribunali ha omesso di considerare alcune "specificità territoriali" quali: la conformazione orografica e la situazione dei collegamenti infrastrutturali fra territori; la diversa dimensione della "domanda di giustizia" espressa dal territorio, sia sul versante civile ("tasso di litigiosità") che sul versante penale ("tasso di criminosità");
occorre garantire il diritto di equo accesso alla giustizia, diritto che viene di fatto negato quando, per effetto delle soppressioni, le distanze dai comuni più lontani verso la sede accorpata del tribunale arrivano addirittura ai 112 chilometri di Sulmona (L'Aquila), 90 di Mistretta (Messina), 77 di Vasto (Chieti) e così via, con tempi di percorrenza fino a 80, 90, 115 minuti, avendo fortemente sottovalutato la componente orografica dei territori interessati: solo per citare le altitudini medie più elevate, Nicosia (Enna) arriva a 788 metri, Avezzano (L'Aquila) a 778 metri, Sulmona a 780, Ariano Irpino (Avellino) a 617;
l'assistente giudiziario è una figura essenziale per il corretto funzionamento degli uffici giudiziari e per l'assistenza ai magistrati sia nei tribunali che negli uffici della procura della Repubblica;
tra gli idonei al concorso indetto, con decreto del 18 novembre 2016 per la selezione di ottocento assistenti giudiziari, area funzionale II, fascia economica F2 nei ruoli del personale del Ministero della giustizia, residuano circa 1.835 soggetti idonei in graduatoria, molti dei quali in possesso di laurea in discipline di area giuridico-economica e già abilitati all'esercizio della professione forense;
prima del concorso del novembre 2016 in Italia il turn-over di questa specifica area di dipendenti pubblici era bloccato da anni, con conseguenti carenze di organico in tutti gli uffici giudiziari, e il concorso in questione, dopo anni di blocco del turn-over, consentirà finalmente quel ricambio generazionale e comporterà evidenti benefìci in termini di buon andamento ed efficienza della pubblica amministrazione;
la graduatoria stilata all'esito del concorso avrà validità di tre anni dalla pubblicazione, un triennio nel corso del quale si avrà un ingente numero di pensionamenti con ulteriori carenze di organico negli uffici giudiziari che potrebbe comportare, la necessità di una ulteriore proroga della graduatoria;
il Parlamento si appresta a varare la riforma dell'istituto della legittima difesa, tema da sempre sostenuto con forza da Fratelli d'Italia; il testo - approvato dal Senato e attualmente all'esame della Commissione giustizia della Camera - lascia, tuttavia, un margine eccessivamente ampio alla discrezionalità del giudice che rischia di vanificarne la portata normativa;
la difesa deve essere sempre considerata legittima nel caso in cui vi sia un'intrusione in luoghi privati, sottolineando peraltro la difficoltà per un soggetto che trovi un estraneo in casa propria, di stabilire con lucidità la proporzionalità della sua reazione all'azione posta in essere dal malvivente, e pur non volendo eliminare la valutazione delle circostanze da parte del giudice, l'obiettivo è quello di fornire strumenti certi alla valutazione dell'organo giudicante, evitando disparità di trattamento da parte dei diversi tribunali, posto che la vera barbarie è sottoporre ad un procedimento penale lungo e costoso i cittadini che, in condizioni di paura, siano stati costretti a difendersi,
impegna il Governo a:
1) promuovere riforme normative organiche e stanziare risorse adeguate e idonee per garantire un effettivo miglioramento della qualità dell'amministrazione della giustizia;
2) procedere alla definizione di un nuovo, straordinario, piano carceri volto a garantire un potenziamento - quantitativo e qualitativo - delle strutture carcerarie sul territorio nazionale, sia attraverso l'implementazione di quelle esistenti sia attraverso l'edificazione di nuove;
3) provvedere alla copertura dei ruoli vacanti della Polizia penitenziaria, prevedendo un incremento significativo del numero di agenti in servizio, anche al fine di garantire ad essi condizioni lavorative adeguate e sicure;
4) assumere ogni iniziativa di competenza volta ad adeguare quanto prima il nostro ordinamento alla normativa europea in tema di tutela delle vittime di reato, se del caso prevedendo anche una disciplina risarcitoria da parte dello Stato laddove l'autore del reato sia tornato a delinquere perché rilasciato dal carcere a seguito di provvedimenti di clemenza o alternativi alla detenzione, nonché ad assumere iniziative per modificare la disciplina relativa al pagamento delle spese giudiziarie, nel senso che esse non possano più gravare sulle vittime o sulle loro famiglie;
5) operare affinché nel settore della giustizia penale siano preservati tutti i diritti costituzionalmente garantiti ai cittadini, sia dal lato della vittima sia dal lato dell'autore del reato, e affinché nel settore della giustizia civile si possa garantire ai cittadini il tempestivo soddisfacimento dei propri diritti e alle imprese la capacità di affrontare una causa senza doverne subire danno in termini di competitività;
6) elaborare misure efficaci ed incisive di contrasto al terrorismo internazionale, sia mediante iniziative volte a definire opportune disposizioni di legge, come l'introduzione del reato di integralismo islamico, sia mediante la creazione di strutture specializzate che dovranno operare in stretta connessione con le analoghe istituzioni europee ed internazionali;
7) avviare e proseguire i percorsi volti a sottoscrivere trattati e/o accordi bilaterali con il Marocco, l'Albania, la Tunisia e la Nigeria, nonché con ulteriori Stati, per agevolare e semplificare il trasferimento dei detenuti al fine dell'esecuzione penale nello Stato di provenienza, attraverso strumenti e clausole che comprendano anche l'eliminazione dalle condizioni ostative della mancanza di consenso del detenuto;
8) valorizzare l'apporto della magistratura onoraria;
9) verificare l'adeguatezza della geografia giudiziaria, anche in relazione alle modifiche normative adottate o allo studio;
10) adottare iniziative, nel rispetto e nei limiti delle disposizioni della legge di bilancio, per consentire lo scorrimento dell'intera graduatoria degli idonei al concorso di assistenti giudiziari, permettendo non solo al dipartimento organizzazione giudiziaria del personale e dei servizi ma a tutti i dipartimenti del Ministero della giustizia di farvi ricorso per colmare gli attuali vuoti in organico che si registrano anche nel dipartimento dell'amministrazione penitenziaria e nel dipartimento per la giustizia minorile e di comunità;
11) garantire il diritto dei cittadini a difendersi "in casa propria" in maniera adeguata ed efficace senza dover subire interminabili processi per difendersi dall'accusa ingiusta di eccesso colposo di legittima difesa;
12) adottare tutte le iniziative necessarie a ridurre il carico dei procedimenti pendenti, sia penali che civili;
13) predisporre un pacchetto di riforme che garantisca la piena realizzazione del principio del giusto processo con riferimento alla ragionevole durata del processo penale;
14) attivarsi per giungere ad una riforma della magistratura e del CSM che contempli la separazione delle carriere tra magistratura inquirente e giudicante, al fine di favorire un'azione giudiziaria imparziale, giusta ed efficiente;
15) attivarsi per la realizzazione di una riforma delle intercettazioni telefoniche e ambientali, col fine di tutelare il diritto alla riservatezza, in particolare per i soggetti estranei ai procedimenti;
16) attivarsi per la realizzazione di programmi volti alla modernizzazione digitale degli uffici giudiziari, da attuare con il rinnovamento delle infrastrutture e delle reti di trasmissione dei dati.
(6-00041)
CIRIANI, BALBONI, BERTACCO, DE BERTOLDI, FAZZOLARI, GARNERO SANTANCHE', IANNONE, LA PIETRA, LA RUSSA, MAFFONI, MARSILIO, NASTRI, RAUTI, RUSPANDINI, STANCANELLI, TOTARO, URSO, ZAFFINI.