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Atto a cui si riferisce:
S.4/00718 LANNUTTI, PESCO, DI NICOLA, MORRA, LOMUTI, Marco PELLEGRINI, LEONE, FENU, SILERI, FEDE, DONNO, AIROLA, RICCARDI, LANZI, ANGRISANI, DRAGO, L'ABBATE, BOTTICI - Al Ministro dello sviluppo...



Atto Senato

Risposta scritta pubblicata nel fascicolo n. 014
all'Interrogazione 4-00718

Risposta. - Per inquadrare in maniera organica la questione, occorre preliminarmente esporre il contesto fattuale e giuridico in cui si sviluppa la procedura.

Il procedimento di autorizzazione di proroga dei diritti d'uso delle frequenze è disciplinato dal decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (di seguito Codice delle comunicazioni elettroniche) e, in particolare, dall'articolo 25, comma 6. La procedura prevede che le autorizzazioni generali e i diritti d'uso delle frequenze possano essere prorogati, nel corso della loro durata, per un periodo non superiore a quindici anni, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere dell'Agcom, su presentazione di un piano tecnico-finanziario da parte dei soggetti richiedenti. La norma stabilisce, altresì, espressamente che "la congruità del piano viene valutata d'intesa dal Ministero dello sviluppo economico e dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in relazione anche alle vigenti disposizioni comunitarie e all'esigenza di garantire l'omogeneità dei regimi autorizzatori".

Il procedimento di proroga dei diritti d'uso delle frequenze in banda 3.4-3.6 GHz, è stato avviato dagli uffici del Ministero dello sviluppo economico a partire dal mese di agosto 2017, a seguito delle istanze presentate dalle quattro società titolari dei diritti d'uso: Aria SpA, GO internet SpA, Linkem SpA e Mandarin SpA.

Nello specifico, la Direzione generale per i servizi di comunicazione elettronica, di radiodiffusione e postali -DGSCERP, in qualità di Ufficio competente del Ministero dello sviluppo economico a valutare la congruità del piano tecnico-finanziario presentato dagli operatori a supporto dell'istanza di proroga, ha inviato il 25 ottobre 2017 e il 28 novembre 2017 le suddette istanze all'Agcom, richiedendo, altresì, alla stessa, di esprimersi anche in relazione all'ammontare dei contributi da applicare per l'uso delle frequenze.

Secondo quanto comunicato dall'Autorità, 1'Agcom, considerando l'ampia diffusione degli accessi fissi BWA (broadband wireless access), lo sviluppo del 5G su tali bande di frequenze e la necessità manifestata dagli operatori di avere un orizzonte temporale che potesse andare oltre la scadenza dei diritti d'uso prevista per l'anno 2023, consono a realizzare maggiori investimenti e, quindi, a garantire una maggiore copertura e più ampli servizi, ha avviato, in data 19 dicembre 2017, una consultazione pubblica, al fine di definire alcune misure tecniche e regolamentari proprio in vista del mutato contesto di impiego delle frequenze in questione e delle prospettive future.

A tale consultazione, la cui sintesi dettagliata, con le conclusioni del procedimento, è stata pubblicata sul sito dell'Agcom, hanno aderito tutti gli operatori del settore, compresi quelli che hanno poi preso parte alla gara per l'assegnazione delle frequenze per il 5G nella banda 3.6-3.8 GHz.

L'Autorità ha reso parere favorevole alla proroga delle frequenze citate con delibera n. 183/11/CONS dell'11 aprile 2018, ritenendo: "del tutto ragionevole, proporzionato e non discriminatorio ritenere nella fattispecie che i contributi per la proroga siano parametrati, a parità di frequenze, durata dei diritti d'uso, e area di estensione geografica del diritto, ai valori minimi (base d'asta) che saranno definiti nella predetta procedura per la banda contigua". L'Agcom ha altresì precisato che: "Tali contributi si applicheranno a partire dall'inizio della proroga. Ai fini della esatta determinazione del valore annuale, questi ultimi potranno essere oggetto di un calcolo di ammortamento finanziario, il cui tasso di sconto potrà essere fissato dal MISE, anche adeguandolo annualmente, ove necessario, all'andamento dei tassi nell'ambito dei mercati finanziari, in maniera proporzionata e giustificata. Le modalità di pagamento, ivi inclusa la possibilità che questo avvenga in un'unica soluzione per tutta la durata della proroga, sono fissate dal MISE".

L'iter procedimentale prevede, infine, che, al parere reso dall'Agcom e alla successiva comunicazione da parte del Ministero ai soggetti richiedenti delle condizioni e degli obblighi ai quali è assoggettata la proroga dei diritti d'uso delle relative frequenze, seguirà l'adozione del prescritto decreto interministeriale, una volta ricevuti gli attestati di pagamento da parte degli operatori beneficiari della proroga.

Al riguardo, si fa presente che, in data 12 novembre 2018, gli uffici competenti di questo Ministero hanno provveduto a richiedere agli operatori interessati, di corrispondere, entro il 31 gennaio 2019, il contributo dovuto, per il periodo oggetto di rinnovo (1° luglio 2023 - 31 dicembre 2029).

Tutto ciò premesso, al fine di un corretto inquadramento tecnico giuridico della vicenda, con riferimento alle singole questioni sollevate nell'interrogazione, si precisa quanto segue.

Con riferimento alle questioni relative al rispetto, nella concessione della proroga, del quadro normativo europeo e di tutti i requisiti previsti dalla normativa di settore, si rappresenta che l'istituto della proroga dei diritti d'uso è, come anticipato, disciplinato dal Codice delle comunicazioni elettroniche che, a sua volta, recepisce le pertinenti direttive comunitarie in materia. Le istanze di proroga, trasmesse all'Autorità per il relativo parere, sono state esaminate nel rispetto del quadro nazionale e comunitario attraverso, come ricordato, una consultazione pubblica con il mercato, ad esito della quale l'Autorità ha rilasciato il parere di cui alla delibera n. 183/18/CONS.

Inoltre, sempre sulla base delle citate disposizioni del Codice delle comunicazioni elettroniche, l'Autorità e il Ministero sono tenuti a valutare la congruità di piani tecnico-finanziari presentati dai soggetti richiedenti. Al riguardo, si rappresenta che tutti i beneficiari di proroga saranno soggetti ad un monitoraggio annuale, mediante invio al Ministero e all'Autorità, con cadenza annuale, dell'aggiornamento della documentazione prevista per i diritti d'uso, comprendente informazioni riepilogative sulle attività di diffusione delle tecnologie adoperate. Le società titolari dei diritti d'uso oggetto della proroga dovranno, inoltre, impegnarsi a rispettare tutte le prescrizioni di carattere tecnico e regolamentare individuate dell'Agcom per favorire la transizione alle nuove tecnologie di quinta generazione, anche nel rispetto del principio di neutralità tecnologica.

Con riferimento alla denunciata mancata analisi da parte dell'Agcom di un'analisi pro-competitiva, anche tramite il coinvolgimento dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, si rappresenta che, come comunicato da Agcom, in base alla normativa vigente richiamata, la procedura di proroga dei diritti d'uso delle frequenze non prevede il coinvolgimento di altre Autorità e, in ogni caso, nell'ambito delle proprie competenze, l'Agcom ha valutato, anche con il contributo di una consultazione pubblica, gli effetti sul mercato derivanti dalla concessione della proroga.

Riguardo le preoccupazioni evidenziate nell'interrogazione circa i) un assunto mancato introito da parte dello Stato con le proroghe in esame, valutabile a importo analogo a quello raggiunto dall'asta per l'assegnazione delle frequenze in banda 3.6-3.8 Ghz; ii) la sottrazione al mercato di risorse scarse essenziali per lo sviluppo ottimale del 5G in Italia; iii) un utilizzo complessivamente meno efficiente delle stesse, preme in primo luogo evidenziare come il settore delle telecomunicazioni mobili e wireless sia soggetto da anni a misure di proroga o assegnazione di frequenze, che hanno estratto da esso notevoli risorse economiche a beneficio dello Stato.

A tal proposito, con riferimento alla durata dei diritti, appare utile evidenziare che con le proroghe di cui si discute, si completa il processo di allineamento all'anno 2029 delle scadenze di diritti d'uso della telefonia mobile, avviato nel 2007 per le frequenze in banda 2100 MHz e proseguito nel 2017 per le frequenze in banda 900 e 1800 MHz. Proroghe di cui si sono avvalse le società Telecom Italia SpA, Vodafone Italia SpA, Wind Tre SpA ed in parte anche la nuova entrante Iliad Italia SpA, che, a seguito del processo di fusione avvenuto tra le Società Wind Telecomunicazioni SpA e H3G SpA e agli impegni assunti con la Commissione europea dalle citate società, ha ottenuto la cessione di alcuni diritti d'uso in banda 1800 MHz.

Con particolare riferimento alle bande 900 e 1800 MHz, i diritti d'uso sono stati rinnovati due volte: nel 2014, per via amministrativa e nel 2018, per via legislativa, con la legge di bilancio per il 2017.

Con riferimento alle bande 3.6- 3.8 GHZ, ai fini di un corretto confronto tra le predette bande e la banda 3.4-3.6 GHZ, appare necessario tener conto di una serie di non trascurabili differenze tra le fattispecie in esame: la recente asta 5G per la banda 3.6-3.8 GHz riguarda l'assegnazione di diritti d'uso di 200 MHz per 19 anni, mentre la proroga dei diritti d'uso della banda 3.4-3.6 GHz si riferisce ad una minore quantità di spettro, ossia 120 MHz, e a una durata inferiore, pari a circa 6 anni. Occorre, altresì, ricordare che i soggetti beneficiari della proroga delle bande di cui si discute hanno legittimamente acquisito le frequenze in banda 34-3.6 GHz ad esito dell'asta svoltasi nel 2008 e che tali diritti sono stati già remunerati allo Stato fino al 2023.

Inoltre, i contributi annui per il periodo oggetto di proroga sono stati adeguati in termini monetari e ulteriormente incrementati di un fattore del 30 per cento rispetto a quanto corrisposto prima della scadenza, fattore che è lo stesso con cui sono stati incrementati i contributi delle frequenze in banda 900 e 1800 MHz. In altri termini, i quattro operatori mobili (incluso Iliad) hanno ottenuto una proroga di banda molto pregiata (900 e 1800 MHz), per un periodo più lungo (11 anni e mezzo invece che 6 anni e mezzo) e con l'identico incremento dei contributi (del 30 per cento).

Sulla base di quanto esposto, la concessione della proroga, ampiamente motivata dalla delibera Agcom n. 183/11/CONS, parte quindi, dal presupposto di consentire un uso efficiente dello spettro, permettendo alle società istanti di pianificare gli investimenti per la transizione al 5G. In tal senso, l'istituto della proroga garantisce un beneficio sia alle società che ne fanno richiesta e che detengono le frequenze (così come in passato ne hanno beneficiato gli altri operatori mobili), sia allo Stato, perché assicura la continuità degli investimenti, la transizione al 5G da parte di soggetti già operanti e l'offerta di servizi innovativi ai relativi clienti, migliorando la gestione efficiente dello spettro e incrementando il livello competitivo.

Sul punto, si sottolinea che in data 12 novembre 2018, gli Uffici competenti di questo Ministero hanno provveduto a richiedere agli operatori interessati, come nel caso di tutte le proroghe dei diritti d'uso sinora concesse, di corrispondere, entro il 31 gennaio 2019, anticipatamente e in unica soluzione, il contributo dovuto, per il periodo oggetto di rinnovo (1° luglio 2023 - 31 dicembre 2029).

Occorre, inoltre, sottolineare che le frequenze sono solo uno degli input produttivi per fornire un servizio e che, quindi, il prezzo delle frequenze di per sé non può essere preso come unico elemento per indicare il grado di concorrenza.

Nel valutare se concedere o meno la proroga, risulta necessario, infatti, analizzare non solo il prezzo della risorsa scarsa, ma una molteplicità di principi, quali assicurare l'uso efficiente dello spettro, garantire vantaggi agli utenti, anche attraverso obblighi di copertura, tutelare l'utenza già contrattualizzata, promuovere la concorrenza, promuovere la sostenibilità degli investimenti. Un bilanciamento non semplice, nell'ambito del quale il prezzo, appunto, è solo uno dei fattori.

In termini più generali appare, inoltre evidente che i prezzi delle frequenze fluttuano nel tempo. Se, ad esempio, si ripetesse la gara 5G appena conclusa con gli stessi lotti, probabilmente non si ripeterebbero gli stessi prezzi, e così nel tempo le stesse frequenze oggi assegnate potrebbero apprezzarsi o deprezzarsi. L'esperienza di 20 anni di mercato radiomobile sta a dimostrarlo; qualora si lasciasse al mercato stabilire il valore di riferimento per fissare i contributi di una proroga, si produrrebbero evidenti storture concorrenziali.

Appare ragionevole e non discriminatorio, pertanto, non lasciare che siano le scelte economiche poste in essere nell'ambito di una procedura competitiva in una banda contigua a determinare i contributi per i titolari dei diritti d'uso prorogati in banda 3.4-3.6 GHz, atteso che tale decisione avrebbe potuto condurre a un meccanismo di gara dell'asta 5G censurabile per i suoi effetti distorsivi.

Con riferimento, poi, all'affermazione a mente della quale la proroga comporterebbe la sottrazione al mercato di risorse scarse essenziali per lo sviluppo del 5G, si evidenzia che, nel parere dell'Agcom, il rilascio dell'eventuale proroga è subordinato all'adozione, da parte degli operatori richiedenti la proroga, di una serie di misure volte proprio a promuovere l'implementazione del 5G, nonché indirizzato ad un uso efficiente dello spettro, in linea con quanto previsto per lo sviluppo di tale tecnologia. L'Agcom, quindi, ha provveduto ad identificare misure volte a garantire l'implementazione del 5G da parte degli operatori destinatari di proroga già in sede di rilascio del parere, allo scopo di garantire, come previsto dal Codice delle comunicazioni elettroniche, sostenibilità degli investimenti, uso efficiente dello spettro, tutela dell'utenza e promozione della concorrenza.

Riguardo, invece, all'assunta discriminazione nei confronti dei rimanenti attori del mercato, che potrebbero incontrare difficoltà nell'ottenere l'accesso completo allo spettro 5G in banda larga fino al 2029, si osserva che le condizioni di proroga di cui si discute sono state pubblicate sul sito dell'Autorità al termine della consultazione pubblica di cui alla delibera n. 503/17/CONS, nel mese di aprile 2018: ne consegue che l'assegnazione della banda 36-3.8 GHz si è svolta conoscendo lo scenario concorrenziale e regolamentare della banda 3.4-3.6 GHz. L'istruttoria è, infatti, stata avviata ben prima dell'approvazione del disegno di legge di bilancio per l'anno 2018 che disponeva la messa a gara della banda 3.6-3.8 GHz e che nulla ha stabilito in merito alla banda 3.4-3.6 GHz.

Infine, con riguardo alla dichiarata convenienza di disporre l'annullamento del provvedimento di proroga e ricondurre nella disponibilità dell'amministrazione le frequenze prorogate, nel richiamare quanto già esposto, si ricorda che l'art. 36, comma 1, del Codice delle comunicazioni elettroniche prevede che le condizioni relative ai diritti d'uso delle frequenze possano essere modificate solo in casi obiettivamente giustificati e in maniera proporzionata. Il successivo comma 2 prevede, inoltre, che i diritti d'uso delle frequenze radio non possano, di norma, essere revocati prima della scadenza del periodo per il quale sono stati concessi, salvo casi eccezionali e adeguatamente motivati e previo congruo indennizzo.

Sulla base di quanto riportato, si ritiene che qualunque decisione di ricondurre nella disponibilità dell'amministrazione le frequenze prorogate non possa prescindere dall'analisi delle conseguenze sui soggetti oggi detentori di quelle frequenze, che potrebbero interrompere gli investimenti, con conseguente contrazione economica, perdita di clienti, distruzione di valore e perdite occupazionali sul mercato. Inoltre, gli stessi soggetti, di fronte ad un maggior esborso rispetto a quello pianificato, potrebbero valutare di uscire dal mercato, con importanti ricadute sull'assetto competitivo e sui consumatori.

Si evidenzia, infine, che la possibilità di proroga per i soggetti assegnatari di frequenze è un diritto ripreso e ribadito anche dal nuovo Codice europeo delle comunicazioni elettroniche, approvato il 14 novembre 2018 dal Parlamento europeo e in attesa di approvazione da parte del Consiglio, che prevede specifiche disposizioni per proroghe e rinnovi. A tal proposito, si ritiene il recepimento del nuovo quadro europeo, la sede più adatta e tempestiva per valutare eventuali miglioramenti normativi alla disciplina di settore.

DI MAIO LUIGI Ministro dello sviluppo economico

29/11/2018