FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
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                        Articolo 4
                        Articolo 5
                        Articolo 6
                        Articolo 7
                        Articolo 8
                        Articolo 9
                        Articolo 10
                        Articolo 11
                        Articolo 12
                        Articolo 13

XVIII LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 239

PROPOSTA DI LEGGE

d'iniziativa dei deputati
GEBHARD, PLANGGER, SCHULLIAN

Disposizioni concernenti l'erogazione anticipata dell'assegno
di mantenimento a tutela del minore

Presentata il 23 marzo 2018

  Onorevoli Colleghi! — Con la presente proposta di legge si vuole intervenire in materia di prestazioni assistenziali in favore dei minori. La realtà sociale dell'Italia è marcata da una sempre più crescente instabilità coniugale e il modello tradizionale familiare viene sfaldato da separazioni e da divorzi progressivamente aumentati negli ultimi decenni.
  I dati dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) del Rapporto del 14 novembre 2016 rilevano che per l'instabilità coniugale i dati del 2015 risentono degli effetti delle recenti variazioni normative. In particolare l'introduzione del «divorzio breve» fa registrare un consistente aumento del numero di divorzi, che ammontano a 82.469 (+57 per cento sul 2014). Più contenuto è l'aumento delle separazioni, pari a 91.706 (+2,7 per cento rispetto al 2014). A seguito dell'introduzione della normativa sugli accordi extragiudiziali in tema di separazione e divorzio, sono stati definiti presso gli uffici di stato civile 27.040 divorzi (pari al 32,8 per cento dei divorzi del 2015) e 17.668 separazioni (19,3 per cento delle separazioni).
  La propensione a ricorrere alla separazione o al divorzio non è uniforme sul territorio nazionale: infatti nel 2015 a nord-ovest si sono rilevati 24.389 separazioni, e 27.022 divorzi, a nord-est 16.652 separazioni e 18.543 divorzi, contro le 19.870 separazioni e i 12.620 divorzi del sud Italia. A livello regionale, i valori massimi si raggiungono nella Valle d'Aosta, Friuli Venezia Giulia e Veneto. I valori più bassi si riscontrano in Campania, in Calabria e in Sicilia. In altre parole, se nel 2005 su 1.000 matrimoni si verificavano circa 272 separazioni e 151 divorzi, dieci anni dopo le proporzioni sono cresciute, arrivando, rispettivamente, a 340 separazioni e a 297 divorzi ogni 1.000 matrimoni.
  Il naufragio di tanti matrimoni coinvolge direttamente i figli, poco più della metà delle separazioni (54,0 per cento) e il 39,1 per cento dei divorzi del 2015 riguardano matrimoni con almeno un figlio minore di 18 anni. Nel 2015 le separazioni con figli in affido condiviso sono state circa l'89 per cento di tutte le separazioni con affido. Solo l'8,9 per cento dei figli è stato affidato esclusivamente alla madre. Nelle separazioni, il 52,9 per cento dei figli affidati ha meno di 11 anni. In caso di divorzio i figli sono generalmente più grandi: la quota di quelli al di sotto degli 11 anni scende al 32,3 per cento del totale. È questo l'unico risultato evidente dell'applicazione della legge n. 54 del 2006 sull'affido condiviso.
  Secondo la nuova legge entrambi i genitori ex coniugi conservano la potestà genitoriale (che prima spettava esclusivamente al genitore affidatario) e devono provvedere al sostentamento economico dei figli in misura proporzionale al reddito. Fino al 2005, è stato l'affidamento esclusivo dei figli minori alla madre la tipologia ampiamente prevalente. Nel 2005, i figli minori sono stati affidati alla madre nell'80,7 per cento delle separazioni e nell'82,7 per cento dei divorzi, con percentuali più elevate nel Mezzogiorno rispetto al resto del Paese. La custodia esclusivamente paterna si è mostrata residuale anche rispetto all'affidamento congiunto o alternato, risultando pari al 3,4 per cento nelle separazioni e al 5,1 per cento nei divorzi. A partire dal 2006, in concomitanza con l'introduzione della nuova legge, la quota di affidamenti concessi alla madre si è fortemente ridotta a vantaggio dell'affido condiviso. Il «sorpasso» vero e proprio è avvenuto nel 2007 (il 72,1 per cento di separazioni con figli in affido condiviso contro il 25,6 per cento di quelle con figli affidati esclusivamente alla madre), per poi consolidarsi ulteriormente. Già nel 2010 si assiste a una drastica riduzione della percentuale dei figli affidati esclusivamente alla madre, pari al 9,0 per cento, tendenza che si consolida negli anni successivi. A distanza di dodici anni dall'entrata in vigore della legge n. 54 del 2006 è possibile verificare in che misura la sua introduzione abbia modificato alcune caratteristiche delle sentenze di separazione emesse dai tribunali.
  Fino all'anno scorso, in sede di separazione veniva stabilita tutta una serie di provvedimenti di natura economica a favore sia del coniuge che veniva ritenuto economicamente più debole sia dei figli: queste due forme di contributo erano tra loro indipendenti e cumulabili. Le separazioni in cui venivano cumulati gli assegni al coniuge con quelli ai figli erano il 10,5 per cento del totale e questa proporzione raddoppiava se si consideravano le separazioni con figli minori (21,3 per cento del totale delle separazioni con figli minori). Si trattava di percentuali abbastanza stabili nel tempo, che non avevano subìto variazioni di rilievo a seguito dell'applicazione delle nuove normative sulle separazioni. La quota di separazioni con assegno per coniuge e figli era più alta nel sud e nelle isole (rispettivamente 29 per cento e 23,5 per cento delle separazioni con figli minori), mentre nel nord si assestava quasi al 18 per cento. Il 33,9 per cento delle separazioni prevedeva assegni di mantenimento solo per i figli. Era il padre a versare gli assegni nella quasi totalità dei casi (circa 94 per cento), caratteristica decisamente stabile nel tempo: era pari al 94,9 per cento anche nel 2000.
  Ma nel maggio 2017 qualcosa è cambiato: la sentenza n. 11504 del 2017 della Cassazione (pronuncia Grilli) ha stabilito che l'assegno divorzile, di natura assistenziale, spetta solo al divorziato privo dei mezzi sufficienti a vivere (non a conservare lo stile di vita coniugale) o che non possa procurarseli per ragioni legate all'età, alla salute o al mercato lavorativo. Il divorzio recide ogni rapporto, anche patrimoniale, tra i coniugi.
  È rimasto stabile, però, in caso di divorzio, il diritto dei figli a mantenere lo stesso tenore di vita di cui godevano durante il matrimonio. Il nuovo criterio dell’«indipendenza» o «autosufficienza economica» dell'ex coniuge che chiede l'assegno non si estende anche ai figli. Lo ha stabilito la Corte di cassazione, con la sentenza n. 3922 del 19 febbraio 2018.
  Le separazioni e i divorzi con figli minori che nel 2015 si sono conclusi prevedendo una corresponsione monetaria per il loro sostentamento economico costituiscono il 91,3 per cento delle separazioni e il 90,6 per cento dei divorzi e l'importo medio mensile del sostentamento economico a beneficio dei figli minori si è assestato all'importo di 485,43 euro.
  Secondo l'ISTAT, l'ammontare del contributo mensile varia, ovviamente, in base al numero di figli minori, oscillando mediamente da 401,78 euro nelle separazioni con un minore affidato a 721,43 euro nelle separazioni con almeno tre figli minori. I numeri citati sono impressionanti e dimostrano una situazione di estrema delicatezza per quanto riguarda i minori. La contribuzione al mantenimento della prole nell'istituto dell'affidamento esclusivo viene riconosciuta al coniuge affidatario, nella maggior parte dei casi la madre, di solito economicamente più debole, e purtroppo non sempre viene percepita come un obbligo, ma piuttosto come una mera facoltà. Anche nel mutato quadro normativo, il quale prevede l'istituto dell'affidamento condiviso come regola, il giudice può ancora disporre l'assegno periodico a favore del genitore che sostiene le spese maggiori. La disciplina proposta con la presente iniziativa legislativa quindi rimane attuale sia per quei casi di affidamento esclusivo già conclusisi prima dell'entrata in vigore della legge 8 febbraio 2006, n. 54, ove non si chieda l'applicazione delle nuove norme, sia per le separazioni e per i divorzi ai quali si applicano le regole dell'affidamento condiviso. In quest'ultimo caso la potestà genitoriale è esercitata da entrambi i genitori. Le decisioni di maggior interesse per i figli relative all'istruzione, all'educazione e alla salute sono assunte di comune accordo tenendo conto delle capacità, dell'inclinazione naturale e delle aspirazioni dei medesimi figli. In caso di disaccordo la decisione è rimessa al giudice. Limitatamente alle decisioni su questioni di ordinaria amministrazione, il giudice può stabilire che i genitori esercitino la potestà separatamente. Il giudice determina i tempi e le modalità della presenza dei figli presso ciascun genitore, fissando altresì la misura e il modo con cui ciascuno di essi deve contribuire al mantenimento, alla cura, all'istruzione e all'educazione dei figli. Prende altresì atto, se non contrari all'interesse dei figli, degli accordi intervenuti tra i genitori. Con riguardo al mantenimento dei figli, la legge prevede che, salvo accordi diversi, ciascuno dei genitori provvede al mantenimento dei figli in misura proporzionale al proprio reddito; il giudice stabilisce, ove necessario, la corresponsione di un assegno periodico al fine di realizzare il principio di proporzionalità, da determinare considerando sia le attuali esigenze del figlio che il tenore di vita goduto dal figlio in costanza di convivenza con entrambi i genitori, nonché i tempi di permanenza presso ciascun genitore e le risorse economiche di entrambi i genitori. L'assegno, che può essere versato direttamente ai figli maggiorenni ma ancora economicamente dipendenti dai genitori, è automaticamente adeguato agli indici dell'ISTAT in difetto di altro parametro indicato dalle parti o dal giudice. L'Italia, con la legge n. 54 del 2006, ha seguito l'esempio di numerosi Paesi europei che hanno modificato il proprio diritto di famiglia, riconoscendo la condivisione della potestà genitoriale come la soluzione più idonea a tutelare gli interessi dei figli minori coinvolti nella crisi del legame coniugale dei propri genitori. Purtroppo, occorre però ricordare i numerosi casi di mancata corresponsione dell'assegno di mantenimento per i minori. Pur disponendo di una normativa di per sé ben ponderata e molto attenta alle esigenze dei minori, molti genitori affidatari si trovano in difficoltà economiche per l'inadempimento dell'ex coniuge. Risulta, inoltre, particolarmente difficile quantificare i casi di mancata corresponsione dell'assegno di mantenimento in quanto si tratta di un fenomeno in molti casi sommerso. In questo senso negli scorsi anni è stata disposta un'indagine dall'università La Sapienza di Roma e dall'assessorato per le pari opportunità del comune di Roma per la rilevazione del fenomeno dell'inadempimento economico in nuclei familiari di coniugi separati o divorziati che si sono rivolti alle diciannove municipalità cittadine. Le considerazioni conclusive della ricerca confermano la difficoltà del reperimento dei dati: «Ciò mostra come il fenomeno dell'inadempimento, nonostante sia un problema di ampia rilevanza sociale, non ha a tutt'oggi una propria specifica visibilità neppure nei servizi sociali a fronte dei vari problemi che accompagnano le separazioni e i divorzi delle famiglie italiane. Siamo dunque di fronte ad un fenomeno in larga parte sommerso che presenta, quando si tenta di metterlo in luce, un insieme di sfaccettature e interconnessioni con diverse problematiche sia individuali che relazionali e sociali. La popolazione sulla quale abbiamo focalizzato la nostra ricerca risulta appartenere ad una fascia di donne che, per diversi motivi, ha deciso di non agire legalmente i propri diritti nei confronti dell'ex coniuge inadempiente o, se li ha agiti, non ha ottenuto soddisfazione». Per tutelare i minori, la loro crescita ed educazione che devono proseguire con decoro e dignità, si è deciso di intervenire con questa proposta di legge, con la quale si predispone un'erogazione anticipata al genitore affidatario (o altro soggetto affidatario) delle somme destinate al mantenimento dei minori, con un limite massimo di 500 euro, aumentabile di 150 euro per ogni figlio dopo il primo, nel caso in cui il genitore obbligato non corrisponda le medesime. La provincia autonoma di Bolzano ha già provveduto ad emanare una legge in tal senso per fare fronte alle continue omissioni del genitore obbligato. Si tratta della legge provinciale 3 ottobre 2003, n. 15, e come si evince dalla relazione alla legge stessa: «sulla scorta di analoghe iniziative assunte in Paesi stranieri (quali la Svizzera, la Germania e l'Austria) [...] si propone l'intervento della provincia autonoma di Bolzano nelle situazioni in cui la violazione dell'obbligo al mantenimento possa costituire grave pregiudizio per i figli minori, mediante l'erogazione in via anticipata della prestazione dovuta e la successiva rivalsa sull'obbligato. L'intervento previsto, pur dichiaratamente volto a tutelare la dignità del minore mediante la prevenzione di situazioni di grave disagio, potrebbe al contempo costituire valido stimolo per il genitore obbligato al mantenimento ad adempiere correttamente e tempestivamente ai propri obblighi. Se, infatti, la contribuzione al mantenimento dei figli può non essere intesa come un obbligo nei confronti dell'ex coniuge – pur essendolo ad ogni effetto – altrettanto non vale nei confronti della pubblica amministrazione, che subentrerebbe nel diritto di credito». Infatti, il meccanismo utilizzato dalla legge provinciale prevede, oltre all'attività di erogazione, anche quella di recupero e, pertanto, il legislatore ha introdotto un sistema misto: mentre l'erogazione è delegata ai comuni e da questi subdelegata alle comunità comprensoriali, l'esercizio della surroga nel diritto di credito nei confronti del genitore obbligato al mantenimento permane in capo alla provincia la quale, tramite il proprio ufficio delle entrate, provvede al recupero. Per introdurre gli stessi princìpi nella normativa nazionale si è elaborato l'articolato che si sottopone ora all'esame della Camera dei deputati.
  All'articolo 1 sono definite le finalità dell'intervento legislativo, mirante all'erogazione anticipata al genitore affidatario delle somme per il mantenimento del minore non corrisposte dal genitore obbligato.
  L'articolo 2 disciplina il trasferimento del diritto di credito, ai sensi dell'articolo 1201 del codice civile, in capo all'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), il quale si rivale direttamente sul genitore obbligato per la riscossione delle somme erogate e degli interessi maturati.
  All'articolo 3 sono stabiliti i soggetti aventi diritto alla prestazione: cittadini italiani o di uno Stato membro dell'Unione europea, con residenza in Italia da almeno un anno.
  All'articolo 4 si fissano i presupposti del diritto alla prestazione, rappresentati dall'esistenza di un titolo esecutivo fondato su un provvedimento dell'autorità giudiziaria.
  L'articolo 5 stabilisce che il reddito del richiedente al momento della richiesta di anticipazione dell'assegno di mantenimento non deve superare i 29.000 euro lordi all'anno.
  Con l'articolo 6 si stabiliscono le modalità per l'erogazione della somma nonché l'istituzione di una speciale gestione dell'INPS con una specifica dotazione finanziaria. L'assegno sarà concesso dai comuni ed erogato dall'INPS. Con uno o più decreti del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono adottate le disposizioni per l'attuazione della norma.
  L'articolo 7 fissa un limite all'erogazione dell'assegno in misura non superiore a 500 euro mensili, aumentabile fino ad un massimo di 150 euro per ogni figlio dopo il primo.
  I successivi articoli 8, 9, 10 e 11 disciplinano le modalità di presentazione della domanda, la decorrenza, la durata e la perdita della prestazione.
  L'articolo 12 introduce una norma di salvaguardia per le competenze delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
  L'articolo 13 prevede la necessaria copertura finanziaria. La totale assenza di dati relativi al fenomeno dell'inadempimento dell'obbligo di mantenimento ha comportato delle notevoli difficoltà nell'elaborare un calcolo, anche se solo indicativo, degli oneri dell'intervento legislativo. Ci siamo basati sul dato fornito dall'ISTAT relativo al numero delle separazioni e dei divorzi con figli minori che si concludono con l'assegno. Trasformiamo queste percentuali dell'anno 2015 in numeri assoluti. Di questi presumiamo che il 20 per cento sia il dato relativo all'inadempimento, supportati anche da alcuni studi di associazioni di genitori. Moltiplichiamo i casi di inadempimento con l'ammontare medio dell'assegno. La cifra che scaturisce sarà coperta al 50 per cento con la surrogazione legale, ovvero con il recupero delle cifre anticipate dall'INPS, e per la restante parte, relativa all'impossibilità del recupero nei confronti di soggetti disoccupati o in difficoltà economiche di vario genere, mediante corrispondente riduzione del fondo speciale di parte corrente dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze. Dal nostro calcolo risulta l'ammontare di 1.173.000 euro. Considerato che ci basiamo su dati incerti con un sommerso presumibilmente alto e in vista del continuo aumento del numero delle separazioni e dei divorzi, prevediamo per la copertura finanziaria la somma di 1.500.000 euro.
  La totale carenza legislativa nazionale sul tema, nonostante quanto disposto dalla raccomandazione R(82) del Consiglio d'Europa, adottata nel lontano 4 febbraio 1982, impone l'intervento del legislatore tanto auspicato da parte dei numerosi genitori e minori purtroppo interessati e in serie difficoltà economiche. In effetti, alcuni consigli regionali si sono già attivati o si stanno attivando per sopperire a questa lacuna con iniziative legislative volte ad anticipare l'assegno di mantenimento con l'intervento pubblico.

PROPOSTA DI LEGGE